II GSK 135/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Jan Grabowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Po 11/06 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści dotyczącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. o sygn. akt III SA/Po 11/06 oddalił skargę M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 października 2005 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania sprostowania zaświadczenia w części dotyczącej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego. Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu 15 czerwca 2005 r. M. J. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o wydanie sprostowania zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] sygn. akt [...] w części dotyczącej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. We wniosku z dnia 20 października 2004 r. M. J. zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Miasta P. działalność prawniczą jako wspólnik spółki cywilnej "Kancelaria Prawna dr M. J. & K. N.", podając dzień 5 czerwca 1990 r. jako datę rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej organ określił 21 października 2004 r. (tj. dzień wpisu do ewidencji) jako datę rozpoczęcia takiej działalności. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wydania M. J. sprostowania zaświadczenia w zakresie określenia terminu rozpoczęcia działalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że organ ewidencyjny nie mógł uwzględnić żądania wnioskodawcy, co do daty rozpoczęcia działalności gospodarczej od 5 czerwca 1990 r. Działalność prowadzona przez M. J. miała formę spółki cywilnej "Kancelaria prawna M. J. i K. N.". Została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 marca 2001 r. przez Prezydenta Miasta P., na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178) dalej p.dz.g., zgodnie z którymi osoby wykonujące działalność gospodarczą do dnia 31 grudnia 2000 r., jako wspólnicy spółek cywilnych, były zobowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dostosować formę wykonywanej działalności do wymogów w niej określonych, pod rygorem wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Taką regulację zawierał art. 88g p.dz.g., który odsyłał w tym zakresie do art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm.). Organ podkreślił, że Prezydent Miasta P. prostując zaświadczenie zgodnie z wnioskiem M. J. poświadczyłby nieprawdę, gdyż na podstawie art. 87 p.dz.g. osoby świadczące pomoc prawną (adwokaci, radcowie prawni) zostali pozbawieni statusu przedsiębiorcy. Powyższe postanowienie M. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądając uchylenia rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę M. J. uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu art. 7 ust. 2 p.dz.g. utożsamia "podjęcie działalności" gospodarczej przez osobę fizyczną z "rozpoczęciem takiej działalności", które może nastąpić dopiero po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Potwierdzeniem tej czynności jest zaświadczenie o wpisie wydane na podstawie art. 7b ust. 1 i 3 p.dz.g. Zatem, najwcześniejszą datą rozpoczęcia (podjęcia) takiej działalności jest data dokonania wpisu, udokumentowana zaświadczeniem o wpisie. Sąd stwierdził, że działalność w zakresie świadczenia pomocy prawnej wykonywana przez skarżącego w formie spółki cywilnej od 5 czerwca 1990 r. jest działalnością zawodową podlegającą regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej odnoszą się tylko do przedsiębiorców, zaś skarżący nie jest w stanie wykazać ciągłości statusu przedsiębiorcy. Według Sądu skarżący utracił ten status z powodu wejścia w życie przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej, która w art. 87 wyłączyła radców prawnych z kategorii przedsiębiorców oraz na skutek wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej skarżącego z dniem 31 marca 2001 r. Sąd podkreślił, że ustawodawca na podstawie art. 67 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działanosci gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1807), dalej u.s.dz.g. przywrócił wprawdzie radcom prawnym status przedsiębiorcy spełniającym wymogi określone w art. 2 i 4 ustawy, lecz nie przyznał tym podmiotom prawa do podawania we wniosku o wpis do ewidencji wcześniejszej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej niż data wpisu lub uwzględnienia wcześniejszego okresu wykonywania działalności gospodarczej ewidencjonowanej na podstawie ustawy z 1988 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. wniósł skargę kasacyjną żądając uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia przez Sąd kasacyjny naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenia zaskarżonego wyroku i merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej przez oddalenie skargi i przyjęcie stanowiska, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej co do rzeczywistej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej (tj. w dniu 5 czerwca 1990 r.) jest uzależniony od ciągłości posiadania przez skarżącego statusu przedsiębiorcy w rozumieniu: ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej i ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, mimo że art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 3 p.dz.g. nie przewiduje doręczenia zaświadczenia o statusie przedsiębiorcy lecz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, czyli dokumentu urzędowego potwierdzającego, od kiedy prowadzona jest działalność gospodarcza. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd mylnie utożsamił status przedsiębiorcy ze statusem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Ze względu na zmiany w przepisach prawa istniały bowiem podmioty prowadzące działalność gospodarczą zgodnie z kryteriami określonymi w ustawie, a którym ustawodawca odmówił przyznania statusu przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego posiadanie statusu przedsiębiorcy nie ma znaczenia dla określenia daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Skarżący potwierdził, że w okresie od 5 czerwca 1990 r. do 21 października 2004 r. wykonywał osobiście działalność jako wspólnik spółki cywilnej, która zawsze wypełniała znamiona działalności gospodarczej określone w przepisach ustaw obowiązujących kolejno w tej materii. Według skarżącego działalność gospodarczą należy zawsze oceniać na podstawie konkretnych okoliczności tzn. przez zbadanie czy działalność danego podmiotu – wnioskodawcy o wpis wypełnia przesłanki działalności gospodarczej określone w przepisach ustawy. Z tych względów utrata przez skarżącego statusu przedsiębiorcy nie ma znaczenia dla uznania ciągłości prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej tj. przepisami prawa w nich zawartymi i tylko w tym zakresie jest władny stwierdzić, czy sprawa objęta zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji została rozstrzygnięta w sposób wadliwy. Zakres kognicji Sądu kasacyjnego wyznacza zatem treść skargi kasacyjnej. W ramach naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni art. 217 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7b ust. 3 ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej polegający na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że wpis działalności prawniczej M. J. do ewidencji działalności gospodarczej co do daty rozpoczęcia tej działalności był uzależniony od posiadania statusu przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd niewłaściwie uznał, że zaświadczenie o wpisie, o którym mowa w art. 7b ust. 3 p.dz.g. jest dokumentem stwierdzającym jedynie status konkretnej osoby fizycznej jako przedsiębiorcy a nie fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez tę osobę. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy M. J.– wspólnik spółki cywilnej "Kancelaria prawna dr M. J. & K. N." złożył wniosek o zarejestrowanie prowadzonej przez niego działalności prawniczej w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta P., a następnie wniosek o sprostowanie daty rozpoczęcia tej działalności ( z 21 października 2004 na 5 czerwca 1990 r.) w czasie obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 1173, poz. 1807 ze zm.). Wpis przedsiębiorców będących osobami fizycznymi do ewidencji działalności gospodarczej podlegał wówczas uregulowaniom zawartym w art.7 -7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2125). Zgodnie z art. 66 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 6 sierpnia 2004 r. Nr 173, poz. 1808) regulacje art. 7 -7i p.dz.g. obowiązują do 30 września 2008 r., co oznacza, że w tym czasie wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest dokonywany przez uprawnione organy na dotychczasowych zasadach. W myśl art. 7 ust. 2 p.dz.g. przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wpisu do ewidencji dokonuje organ ewidencyjny czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie zgłoszenia zainteresowanego podmiotu (art.7b ust. 1 p.dz.g.). Według art. 7b ust. 2 p.dz.g. wniosek (zgłoszenie) powinien zawierać następujące elementy: 1) oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada, 2) oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, 3) określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD), 4) wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Jak wynika z cytowanych przepisów ustawy uzyskanie wpisu do ewidencji jest warunkiem podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Przedsiębiorca, który prowadzi (podejmuje) działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej popełnia wykroczenie przewidziane w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń. Zaświadczenie o wpisie, o którym mowa w art. 7b ust. 3 ustawy – Prawo działalności gospodarczej jest wyłącznie potwierdzeniem zgłoszenia działalności gospodarczej do ewidencji i dokonania wpisu w tej ewidencji. Zaświadczenie o wpisie nie ma natomiast mocy dokumentu potwierdzającego faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej tak po dokonaniu wpisu, jak i, tym bardziej, przed zgłoszeniem działalności do ewidencji. Z tego względu ustawa nie przewiduje określenia w zaświadczeniu daty rozpoczęcia działalności gospodarczej. Należy dodać, że gdyby ta data była wcześniejsza od daty zgłoszenia, zaświadczenie stanowiłoby dowód popełnienia przez zgłaszającego wyżej wspomnianego wykroczenia. Należy podkreślić, że ustawa wymaga wskazania daty rozpoczęcia działalności gospodarczej jedynie w zgłoszeniu o dokonanie wpisu do ewidencji (art. 7 b ust. 2 pkt 4). Nie określa natomiast w ogóle zakresu treści zaświadczenia o wpisie. Nie ma więc podstaw prawnych do wskazywania w zaświadczeniu daty podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, nawet tej podanej przez przedsiębiorcę w zgłoszeniu do ewidencji, która, ze względu na treść art. 7 ust. 2 ustawy, nie może być datą wcześniejszą od daty wpisu. Skoro przepis art. 7 b ust. 3 ustawy nie reguluje treści zaświadczenia o wpisie, zarzut naruszenia tego przepisu przez niewskazanie w zaświadczeniu sugerowanej przez wnioskodawcę daty podjęcia działalności gospodarczej, poprzedzającej datę wpisu, jest całkowicie bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia, z punktu widzenia treści zaświadczenia o wpisie, okoliczność, że skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej od 5 czerwca 1990 r. do 31 marca 2001 r. jako wspólnik spółki cywilnej trudniącej się działalnością w zakresie udzielania porad prawnych i pomimo wykreślenia w 2001 r. z ewidencji nadal wykonywał tę działalność. Powiedziano już, że wpis do ewidencji uregulowany w art. 7 -7i p.dz.g. nie ma charakteru retrospektywnego tzn. jego celem nie jest udokumentowanie dotychczasowego przebiegu działalności gospodarczej wnioskodawcy. Wyjątek stanowi art. 68 ustawy przepisy wprowadzające u.s.dz.g. dotyczący małżonków wpisanych w dniu wejścia w życie tej ustawy pod wspólnym numerem ewidencyjnym. Organ ewidencyjny w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wzywa każdego z małżonków do złożenia wniosku o zmianę wspólnego wpisu i dokonuje wpisu drugiego z małżonków pod nowym numerem ewidencyjnym, uwzględniając faktyczną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej. Z tych wszystkich względów data 21 października 2004 r. (data wpisu) podana przez Prezydenta Miasta P. w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji M. J. jest prawidłowa i zaświadczenie nie narusza przepisów prawa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną .