I OSK 759/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 466/07 w sprawie ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 466/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 26 października 1999 roku A. S. i Z. S. wystąpili do Prezydenta Miasta Łodzi o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] o powierzchni 547 m kw. w prawo własności, wnosząc o rozłożenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na roczne raty. Z uwagi na fakt, iż status prawny nieruchomości nie był uregulowany i trwały czynności inwentaryzacyjne zmierzające do przejęcia nieruchomości przez gminę Łódź, postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 roku Prezydent Miasta Łodzi zawiesił postępowanie w sprawie, które podjęte zostało dopiero postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 roku po ujawnieniu w księdze wieczystej jako właściciela gruntu gminy Łódź. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawcy konsekwentnie żądali przekształcenia prawa użytkowania wieczystego według zasad obowiązujących na dzień złożenia przez nich wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2002 roku Prezydent Miasta Łodzi odmówił Z. S. i A. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł. przy ul. [...] na zasadach obowiązujących w dacie złożenia wniosku o przekształcenie. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ nie miał prawa odmówić przekształcenia, tylko dlatego, że wnioskodawcy uważają, iż opłatę za przekształcenie należy uiścić według zasad obowiązujących na dzień złożenia wniosku. Kolegium podkreśliło, iż decyzja powinna być wydana zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydania. Wnioskodawcy zaś, jeżeli uznają, że nie stać ich na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogą zrezygnować z przekształcenia i pozostać nadal użytkownikami wieczystymi gruntu. Kolejną decyzją, Prezydent Miasta Łodzi w dniu [...] września 2002 roku, działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, ustalając jednocześnie opłatę za przekształcenie w wysokości [...] złotych, płatną w dziesięciu równych ratach rocznych, w wysokości [...] złotych każda. W motywach orzeczenia wskazano, iż przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonuje się na podstawie aktualnego stanu prawnego w oparciu o określenie wartości gruntu, dokonane w operacie szacunkowym. Wartość ta wynosi [...] złotych, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego - 17.496,68 złotych, stąd opłata za przekształcenie, stanowiąca różnicę pomiędzy wskazanymi wyżej wielkościami wynosi [...] złote. Kwota wspomniana rozłożona została na raty, zgodnie z wnioskiem użytkowników wieczystych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez odwołujących się, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz małżonków S., bowiem grunt położony w Ł., przy ul. [...] został oddany w użytkowanie wieczyste odpłatnie i nie był to żaden z przypadków, wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, 3a i 6 oraz art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Z. S. i A. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez zaniechanie zbadania stanu prawnego nieruchomości. Wyrokiem z dnia 2 września 2004 roku o sygn. akt II SA/Łd 119/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2002 roku. W motywach orzeczenia Sąd podkreślił przede wszystkim, że organ administracji nie mógł zastosować do rozstrzygnięcia sprawy nieobowiązujących przepisów, niezależnie od tego, że w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności regulacja ustawowa tej materii była dla skarżących bardziej korzystna. Sąd uznał, iż chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, bowiem przepis ten dotyczy użytkowników wieczystych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wszelkich tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 roku. Gdyby nawet przyjąć, iż pod pojęciem "wszelkich tytułów" należy rozumieć również wykonanie prawa pierwokupu, to w przedmiotowej sprawie ustanowienie użytkowania wieczystego nie zostało dokonane "w zamian" za to przejęcie. Z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 roku o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz F. i S. S. (poprzedników prawnych skarżących) nie wynika bowiem, by oddanie w użytkowanie wieczyste miało inne przyczyny, niż uwzględnienie wniosku małżonków S. w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na brak w aktach sprawy operatu szacunkowego i możliwości oceny prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty za przekształcenie uchylił jednak zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Pismem z dnia 27 czerwca 2006 roku Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Z. S. i A. S. o potwierdzenie, czy podtrzymują swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i wyrażają wolę nabycia prawa własności w oparciu o nowe przepisy i za odpłatnością wyliczoną w oparciu o nowe zasady na podstawie wartości nieruchomości przyjętej w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił zasady odpłatności i możliwość uzyskania bonifikaty. W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy przedstawili historyczny aspekt sprawy - sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego i oświadczyli, iż z uwagi na sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa uczciwym będzie przekształcenie wieczystego użytkowania nieodpłatnie. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) odmówił Z. S. i A. S. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zatem wniosek o nieodpłatne przekształcenie nie może być uwzględniony. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. i A. S. podnieśli zarzut "rażącego naruszenia prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania", powołując się na treść art. 5 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odwołujący się wskazali, że umowa sprzedaży spornej działki w formie aktu notarialnego zawarta została w maju 1964 roku, zaś od czerwca 1964 roku prowadzone były roboty związane z budową domu mieszkalnego. W sierpniu 1964 roku Prezydium Rady Narodowej skorzystało z prawa pierwokupu nieruchomości, skutkiem czego poprzednicy prawni skarżących zmuszeni byli do nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 1 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że strona może ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednakże przekształcenie takie nie może zostać dokonane w sposób nieodpłatny. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu (...) nieodpłatnego przekształcenia można dokonać wówczas, gdy prawo użytkowania przysługuje użytkownikom lub ich następcom prawnym, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 roku. W ocenie organu administracji, z akt sprawy nie wynika, aby działka położna w Ł. przy ul. [...] została oddana w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, nie ma więc charakteru nieruchomości zamiennej. Działka została oddana w użytkowanie wieczyste S. i F. S. aktem notarialnym z dnia 15 kwietnia 1965 roku i z żadnego ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby działka miała charakter działki zamiennej. Skoro zatem nieruchomość została przekazana w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym Z. i A. małżonkom S. na zasadach ogólnych, nie ma podstaw do stwierdzenia, że działka położona przy ul. [...] była przyznana w zamian za nieruchomość przejętą pod budownictwo mieszkalnie, co uzasadniałoby nieodpłatne przekształcenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odniosło się również do zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania, wyjaśniając, iż strona była informowana o przyczynach opóźnienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S. i A. S. podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego oraz norm procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazali na zaniechanie przez organy administracji zbadania stanu prawnego nieruchomości, w szczególności ustalenia, czy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w roku 1964 nie nastąpiło na podstawie innych tytułów prawnych, o których mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu (...). Strona skarżąca ponownie wskazała, iż wniosek złożony w 1999 roku nie został rozpatrzony pod rządami korzystnej dla strony ustawy z uwagi na opieszałość organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniosek Z. S. i A. S. złożony został w czasie obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jednakże w dacie orzekania przez organy administracji obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Następnie Sąd I instancji zauważył, że stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. WSA w Łodzi wyjaśnił przy tym, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że skarżący domagali się nieodpłatnego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem Sąd obowiązany jest dokonać kontroli, czy organy administracji publicznej w sposób zasadny odmówiły stronie prawa do nieodpłatnego przekształcenia. Jednocześnie Sąd przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności oraz art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, w myśl którego osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Dalej Sąd wyjaśnił, że jak wynika z powyższego, zasadą przyjętą na gruncie ustawy jest odpłatność przekształcenia, a wyjątek od tej reguły ustanawia art. 5 ustawy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 roku; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wprawdzie skarżący powołuje się na przepis art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu (...), ale, jak stwierdził Sąd I instancji, jego zdaniem ani z treści zaskarżonej decyzji ani z akt administracyjnych nie wynika, aby wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn., aby nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości bądź jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Odwołując się do treści akt, Sąd I instancji stwierdził, że nieruchomość położna w Ł. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) stanowiła własność J. G. i B. G. W dniu 9 maja 1964 roku została zawarta warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości, a w treści § 2 aktu notarialnego obejmującego tą umowę B. i J. małżonkowie G. oświadczyli, iż działkę sprzedają pod warunkiem, że uprawnione Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi nie wykona prawa pierwokupu, wynikającego z ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zaś F. i S. małżonkowie S. oświadczyli, iż działkę pod warunkiem powyższym kupują. Sąd wskazał na treść art. 30 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), zgodnie z którymi prezydium miejskiej rady narodowej służy prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości, niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych w granicach administracyjnych miast i osiedli, a prawo pierwokupu może być wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez prezydium właściwej miejskiej rady narodowej zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z osobą trzecią Zestawiając powyższe unormowanie z treścią akt administracyjnych Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie prezydium rady narodowej skorzystało z przysługującego prawa pierwokupu w zakreślonym ustawowo terminie. Konsekwencją uregulowań ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach dla osoby nabywającej warunkowo własność nieruchomości była, jak podał WSA w Łodzi, konieczność wstrzymania się z ewentualnymi inwestycjami na nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy do czasu wyjaśnienia się kwestii skorzystania przez właściwy organ z prawa pierwokupu. Sąd zwrócił uwagę, że tymczasem, roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] prowadzone były już od czerwca 1964 roku, kiedy to prawo własności inwestorów do działki nie było jeszcze ostatecznie przesądzone, czym inwestor naraził się na ryzyko poniesienia strat finansowych związanych z wybudowaniem budynku na gruncie niestanowiącym jego własności. Nie chcąc utracić wybudowanego domu, inwestorzy wystąpili o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego, co też nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1965 roku, stosownie do decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 roku nr [...]. Sąd podkreślił, iż we wskazanej umowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 1965 roku, nieruchomość położona przy ul. [...] w Ł. została oddana w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym skarżących z ustaleniem obowiązku uiszczania opłaty rocznej z tegoż tytułu. Zdaniem WSA w Łodzi, wobec przyjętych okoliczności faktycznych sprawy, nie można uznać, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz F. i S. S. jako forma rekompensaty za wywłaszczoną bądź przejętą nieruchomość, a więc jako odszkodowanie. Według Sądu, skorzystanie z prawa pierwokupu przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi nie stanowi przejęcia nieruchomości na podstawie innych tytułów prawnych, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, choćby z uwagi na fakt, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] nie stanowiła własności F. i S. S. z uwagi na warunkowy charakter umowy sprzedaży. Za prawidłowe w tym zakresie Sąd uznał także uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które wyjaśniło, że sporna nieruchomość nie ma charakteru nieruchomości zamiennej, bowiem użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a zgodnie z art. 39 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, osoby, którym przysługiwało prawo do otrzymania działki zamiennej w użytkowanie wieczyste nie miały obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Tym samym, jak stwierdził Sąd w końcowej części uzasadnienia, wskazane okoliczności przesądziły o braku możliwości stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o których mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co czyni zaskarżoną decyzję zgodną z prawem i wskazuje na bezzasadność skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i Z. S. reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu – adwokata W. K. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu i złożył oświadczenie, że pomoc ta nie została opłacona. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, zarzucił naruszenie art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wskazuje, iż ustanowienie użytkowania ma mieć charakter ekwiwalenty rekompensaty lub odszkodowania za przejęcie nieruchomości podczas, gdy przepis wprowadza katalog otwarty tytułów, na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości, a tym samym możliwe jest jego zastosowanie do ustanowienia użytkowania wieczystego w związku i w zamian za przejęcie nieruchomości poprzez wykonanie prawa pierwokupu przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wskazując na zasadność postawionego zarzutu stwierdził, że nieruchomość w Ł. przy ul. [...] została sprzedana poprzednikom prawnym skarżących – F. i S. S. - przez B. G. i J. G. i była przez nabywców użytkowana począwszy od 1959 r. Natomiast umowa sprzedaży z dnia 9 maja 1964 r., jak podkreślił pełnomocnik, została zawarta w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a wobec treści art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach została zawarta jako umowa warunkowa, pod warunkiem, iż prezydium miejskiej rady narodowej nie wykona prawa pierwokupu. Natomiast fakt ustanowienia na rzecz F. i S. S. prawa użytkowania wieczystego, już po wykonaniu prawa pierwokupu, decyzją z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...], w zestawieniu z okolicznością uprzedniego wydania (w dniu 10 kwietnia 1964 r.) im przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na tej nieruchomości oraz późniejszego skierowania do nich przez Prezydium pisma (z dnia 26 października 1964 r. nr [...]) z propozycją ustanowienia prawa użytkowania, w ocenie pełnomocnika, świadczy, iż do ustanowienia użytkowania wieczystego doszło w zamian za przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem pełnomocnika, opisana sytuacja mieści się zatem w dyspozycji art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem, że wykładnia wyrażenia "w zamian" zawartego w tym przepisie ogranicza się do sprowadzenia zakresu tego pojęcia do zakresu pojęcia rekompensata lub odszkodowanie, a ustawodawca w art. 5 ww. ustawy oderwał to pojęcie od ekwiwalentności świadczeń, a takie rozumienie zakłada rekompensata i odszkodowanie, i objął nim wszelkie przypadki oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za przejęcie nieruchomości gruntowej. Takim przypadkiem było zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. w 1965 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) poprzez jego błędną wykładnię. Jednak powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny zasadności przedstawionego zarzutu przypomnieć należy, iż w myśl tego przepisu w jego pierwotnym brzmieniu: "Art. 5. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)." Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje, w których przekształcenie następuje nieodpłatnie. Katalog tych sytuacji jest zamknięty (por. Mirosław Gdesz "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Krótki komentarz", Wrocław 2006, s. 53). Pierwsza grupa użytkowników wieczystych, którzy mają prawo do nieodpłatnego przekształcenia, to ci, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r. Pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. W pojęciu "nieruchomość przejęta" mieszczą się natomiast nie tyko przypadki przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wskutek aktu władczego, innego niż wywłaszczenie lub z mocy prawa, ale również wskutek czynności cywilnoprawnych (por. Radosław Skwarło "Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości" Lex, teza 2). W literaturze przedmiotu podkreśla się ponadto, że sformułowanie "w zamian" wymaga wykazania, że prawo do nieruchomości zamiennej zostało przyznane jako użytkowanie wieczyste na podstawie następujących tytułów prawnych: - art. 6 lub art. 10 ust. 1-3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ewentualnie w związku z art. 39 ust. 2 (w tekście pierwotnym - art. 40 ust. 2) ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), - art. 61 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), por. M. Gdesz, op. cit., s. 54. Druga kategoria użytkowników wieczystych, to ci, którzy nabyli użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 maja 1964 r. zawarta została w formie aktu notarialnego warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości. Z umowy tej wynika, że B. i J. małżonkowie G., będący właścicielami nieruchomości gruntowej o pow. 547 m2 położonej w Ł. przy ulicy [...], sprzedali tę nieruchomość F. i S. małżonkom S. pod warunkiem, że uprawnione Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi nie wykona prawa pierwokupu wynikającego z ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi skorzystało w dniu 6 sierpnia 1964 r. z prawa pierwokupu. W związku z powyższym własność powyżej opisanej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa z chwilą, gdy powyższe oświadczenie doszło do sprzedawcy w taki sposób, że mógł on o nim powziąć wiadomość, co wynika z art. 44 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) – por. też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1962 r., I CO 24/62, OSNC 1963/9/188). Skorzystanie przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu nie jest, co oczywiste, wywłaszczeniem nieruchomości, nie może również być zakwalifikowane, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, jako przejęcie od nabywcy będącego stroną warunkowej umowy sprzedaży, nieruchomości gruntowej na podstawie, innego niż wywłaszczenie, tytułu. Warto zwrócić uwagę, iż ze względu na ograniczenie wynikające z art. 45 § 1 dekretu z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) właściciel nieruchomości, co do której przysługiwało określonej osobie prawo pierwokupu, nie mógł z osobą trzecią zawrzeć umowy o przeniesienie własności, lecz musiał – jeżeli pragnął zbyć swą nieruchomość – ograniczyć się do zawarcia z tą osobą, warunkowej umowy sprzedaży, zobowiązującej do przeniesienia własności. Umowa ta nie rodziła jeszcze skutku rzeczowego w postaci przeniesienia własności. Tak więc, F. i S. małżonkowie S. nie byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., a co za tym idzie nie można mówić, iż nieruchomość ta została od nich przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął (k-9 wyroku), że skorzystanie z prawa pierwokupu przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi nie może być uznane za przejęcie nieruchomości na podstawie innych tytułów prawnych, o których mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, choćby z uwagi na fakt, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] (dawniej [...]) nie stanowiła własności F. i S. S. z uwagi na warunkowy charakter umowy sprzedaży. Słusznie również Sąd I instancji stwierdził, że z umowy z dnia 15 kwietnia 1965 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położnej w Ł. przy ul. [...], o pow. 547 m2 zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], a także z poprzedzającej ją decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...], nie wynika by nieruchomość ta przyznana została w zamian za wywłaszczoną lub przejętą nieruchomość gruntową. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 –art. 261 P.p.s.a.