II OSK 1241/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 550/05 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej nr [...] wydanego S. S. i L. K. Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji, iż A. L. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż wzniesiony obiekt budowlany nie naruszał jego interesu prawnego. Definiując pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, Sąd wskazał, iż nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], będąca własnością A. L., mimo że nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, to jednak niewątpliwie znajduje się w obszarze jej oddziaływania w rozumieniu cyt. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, zdaniem Sądu, A. L., wbrew twierdzeniom obu organów administracji, miał prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu celem ochrony własnego interesu prawnego wynikającego z przysługującego mu prawa własności, zaś niezawiniony brak jego udziału w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, S. S. i L. K. Zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości lub w części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli, iż nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością, na której jest realizowana przedmiotowa budowa stacji paliw płynnych jedynie narożnikiem. W związku z tym, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, nie może być mowy o negatywnym jej oddziaływaniu na nieruchomość skarżącego. Skarżący wskazali, iż skoro z "Analizy Oddziaływania Instalacji w zakresie Emisji Płynów i Gazów do Powietrza Atmosferycznego" opracowanej dla przedmiotowej stacji paliw płynnych wynika, że inwestycja ta nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, to nie będzie również oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący podnieśli, iż, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, A. L. nie wykazał, że powinien być stroną przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wskazał bowiem normy prawnej, z której wynika, iż przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę jego interesu prawnego. Za takie normy nie mogą być bowiem, w ocenie skarżących, uznawane przepisy art. 140 k.c. i 143 k.c., które wskazują jedynie w jaki sposób właściciel może korzystać ze swego prawa własności i z których nie wynika określony interes prawny czy obowiązek w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, interes A.L. w sprawie dotyczącej planowanej budowy stacji paliw płynnych jest jedynie interesem faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie, wywodząc swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z przepisów art. 140 k.c. i 143 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej nr [...] wszczętego na wniosek S. S. i L. K. w celu rozważenia wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, w postępowaniu sądowym Wojewódzki Sąd Administracyjny miał za zadanie skontrolować, czy organ administracji drugiej instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania w sprawie, uznając, iż skarżący A. L. nie posiada przymiotu strony postępowania. Nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako pr.bud.), uchwalona w dniu 27 marca 2003 r. wprowadziła przepis art. 28 ust. 2, który określa podmioty mające przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten, stosowany wyłącznie w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., który przed nowelizacją był podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. Obecnie stronami postępowania są jedynie: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Ochrona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. Podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego, jednak, skoro przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. Obecnie organ administracji architektoniczno – budowlanej nie bada interesu prawnego wszystkich podmiotów, które zgłoszą swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron, ale ustala krąg stron, ograniczając się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje art. 3 pkt 20 pr.bud., stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Przepis art. 3 pkt 20 pr.bud. nie definiuje wprost pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", lecz zawiera odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, określając krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należało najpierw ustalić, w oparciu o przepisy odrębne, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., a następnie zbadać, czy A. L. należy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 pr.bud., tj. czy jest on właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że oba organy w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia prawa. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 marca 2005 r. ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr.bud., a następnie arbitralnie stwierdził, iż "A. L. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu", nie wyjaśniając, na jakich przepisach prawa opierał się organ, rozstrzygając o braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Takie postępowanie organu narusza podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, na czele z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także z zasadą przekonywania. Ten sam zarzut postawić należy rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a brak po stronie A. L. interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony niniejszego postępowania uzasadnił jedynie treścią raportu oddziaływania inwestycji na otoczenie oraz okolicznością, iż działka odwołującego się nie graniczy z terenem projektowanej inwestycji. Stoi to w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając obie decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, powinien był ograniczyć się do wskazania naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez organy obu instancji i wskazania co do dalszego postępowania. Wątpliwości budzi natomiast jednoznaczne przesądzenie w uzasadnieniu wyroku, iż A. L. jest stroną przedmiotowego postępowania i oparcie przez Sąd pierwszej instancji jego legitymacji procesowej na przepisach art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego. Mimo istnienia rozbieżności doktrynalnych w zakresie ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należy przyjąć, stosując wykładnię celowościową, iż zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Skoro bowiem celem powołanej nowelizacji Prawa budowlanego było usprawnienie i przyspieszenie procesu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, odmienna interpretacja, zakładająca szerokie rozumienie pojęcia strony w tym postępowaniu, przyznająca jej ochronę również na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, byłaby sprzeczna z zasadami wykładni w tym zakresie. Stąd, organy administracyjne powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia w zakresie obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiednie planowanej budowy stacji paliw płynnych na powszechnie obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.