I SA/Wa 1096/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi B. Z., A. Z. i I. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. Z., A. Z. i . T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 45/05 oddalający skargę B. Z., A. Z. i I. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. zgodnie z wykazem hipotecznym księgi wieczystej "N."- nr inw. [...], wchodzącą w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202) nie definiuje pojęcia budownictwa jednorodzinnego, to jednak nie wyjaśnił jak to pojęcie należy rozumieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) to pojęcie "dom jednorodzinny", należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano – jako budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w okresie późniejszym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 215 ust. 2 cyt. ustawy uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu. Oznacza to, że przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Plan ten przewidywał odnośnie ul. [...] zabudowę 4-kondygnacyjną i 70 % powierzchni zabudowanej. Plan dla tego obszaru nie wymieniał budownictwa jednorodzinnego, co nie oznacza, że wykluczał możliwości zabudowy budownictwem jednorodzinnym. Przy braku zakazu budownictwa jednorodzinnego na tym terenie należało dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań i wyjaśnić, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. Przeczy temu wykładnia historyczna i językowa. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości [...], gmina W. była obowiązana uiścić odszkodowanie. Z kolei według art. 8 dekretu w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) dotyczyła odszkodowań za przejęte nieruchomości warszawskie. Art. 53 tej ustawy umożliwiał ubieganie się o odszkodowanie za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, a ich poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni prowadzący te gospodarstwa zostaną pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Następna ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) w art. 89 ust. 1 wygasiła prawo do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości [...] podlegających dekretowi z 1945 r. lecz w art. 83 wprowadziła rozwiązanie szczególne: przepis ten zastąpił cyt. art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że różnica pomiędzy uregulowaniami obu wskazanych przepisów polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu na tym, że zastąpiono wyrazy "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Identyczne uregulowanie zawiera art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, przy czym przepis nie mówi o jaką działkę chodzi: zabudowaną, czy niezabudowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując wykładni językowej i historycznej przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, przy czym przepis nie mówi o jaką działkę chodzi: zabudowaną, czy niezabudowaną. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy z dnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na tej działce domu jednorodzinnego, czy też fakt, iż nieruchomość przy ul. [...] znajdowała się w określonej strefie planu, który przewidywał na tym terenie zabudowę zwartą, o 4 kondygnacjach i 70 % powierzchni zabudowania, oznaczał zakaz takiej budowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152, art. 190 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.