I SA/Łd 1288/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Kmieciak, Sędzia NSA P. Kiss (spr.), Sędzia WSA P. Kowalski, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. 1. stwierdza nieważność postanowień § 2 ust. 7 – 10 i ust. 13 w części dotyczącej administratorów targowisk oraz § 7 i § 8 w części dotyczącej obniżenia czynszu dzierżawnego uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej oraz ustalenia inkasentów i administratorów targowisk na terenie miasta Ł., a także funkcjonowania targowisk miejskich; 2. określa, że wymieniona w pkt 1 uchwała Rady Miejskiej w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. badając zgodność z prawem postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej oraz ustalania inkasentów i administratorów targowisk na terenie miasta Ł. uchwałą z dnia [...] nr [...] uznało swoją niewłaściwość rzeczową do rozpatrzenia kilku wskazanych postanowień badanej uchwały i postanowiło w tej części przekazać ją Wojewodzie [...] jako właściwemu organowi nadzoru. W ramach swojego postępowania kontrolnego kolejną uchwałą nr [...] z dnia [...] Kolegium RIO stwierdziło nieważność postanowień § 1, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 11, ust. 12; części ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 13, § 3, § 4, § 5, § ; części § 7, części § 8, § 9, § 11, § 13 pkt 2 i pkt 3 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Ł. wskazując jednocześnie w uzasadnieniu podjętej uchwały, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionych przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej czyni niemożliwym wykonanie pozostałych jej postanowień. W dniu 5 października 2005 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w celu kontroli legalności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w zakresie w jakim swoją niewłaściwość do badania powyższej uchwały uznała Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł.. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Wojewoda w szczególności podniósł, że zasadnicze wątpliwości budzą postanowienia § 2 ust. 7 dotyczące powoływania uchwałą Rady Miejskiej administratorów targowisk, wykonujących jednocześnie funkcję inkasentów opłaty targowej na danym targowisku.. Zdaniem Wojewody ustalenie administratora targowiska i administrowanie targowiskiem wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym, co stanowi – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – kompetencję organu wykonawczego gminy. W związku z powyższym za niezgodne z prawem Wojewoda uznał także postanowienia § 2 ust. 8 – 10 i ust. 13 w części dotyczącej administratorów oraz § 7 i § 8 w części dotyczącej obniżenia czynszu dzierżawnego. Kolejne zarzuty Wojewody dotyczyły § 8 pkt 1 Regulaminu Targowisk Miejskich, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały w kwestii uprawnienia administratora do reprezentowania przedsiębiorców z danego targowiska przed urzędami administracji publicznej. Wojewoda wniósł ponadto o zajęcie stanowiska wobec zgłoszonych organowi nadzoru przypadków naruszenia przepisów regulaminu prac Rady Miejskiej w Ł.. Dotyczyły one naruszenia § 19 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 regulaminu oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku ze zmianą w porządku obrad sesji Rady Miejskiej w Ł. z dnia 7 września, będącej kontynuacją sesji z dnia 23 sierpnia 2005 r. Odpowiadając na zarzuty Wojewody, Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. wskazał, że prowadzenie targów i targowisk należy do rady gminy, w związku z czym może ona swobodnie ustalać, między innymi zasady wybierania inkasentów oraz administratorów, a także ustanawiać regulamin targowisk. Odnosząc się do postanowień § 2 ust. 7 podniesiono, że art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić wiążącej podstawy do rozdzielnego traktowania funkcji inkasenta i administratora targowiska miejskiego. Zdaniem Rady Miejskiej kompetencje organu wykonawczego gminy polegają na wykonywaniu uchwał rady gminy oraz zadań gminy, a organ wykonawczy podlega radzie gminy (art. 30 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Stąd połączenie funkcji inkasenta i administratora oraz powierzenie ich podmiotowi wybranemu w drodze konkursu jest zgodne z powołanymi przepisami, tym bardziej, że konkurs przeprowadza Prezydent Miasta. Rada Miejska złożyła także wyjaśnienia co do pozostałych zarzutów podniesionych przez Wojewodę w piśmie informującym o wszczęciu postępowania kontrolnego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Wojewoda [...] zarzucił przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności zdaniem Wojewody naruszenie to przejawia się w treści § 2 pkt 7 kwestionowanej uchwały stanowiącym, iż powołany uchwałą Rady inkasent jest zarazem administratorem targowiska. Zdaniem Wojewody ustanowienie administratora i administrowanie targowiskiem wchodzi w zakres zarządu mieniem komunalnym i należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. W związku z tym za niezgodne z prawem uznał postanowienia wskazanego postanowienia § 2 pkt 7 uchwały oraz postanowienia § 2 ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 13 w części dotyczącej administratorów oraz § 7 i § 8 w części dotyczącej obniżenia czynszu dzierżawnego. W konkluzji skargi Wojewoda wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska naruszyła przepisy dotyczące kompetencji organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Ł. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Ł. kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miejska w Ł. podniosła, że żadne przepisy nie wyłączają kompetencji Rady Miejskiej do jednoczesnego powierzenia inkasentom funkcji administratorów targowisk, a zakaz taki na pewno nie wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Miejskiej nie można uznać za gospodarowanie mieniem komunalnym personalnych decyzji wskazujących osoby fizyczne, które wykonują czynności gospodarowania mieniem w imieniu organu wykonawczego gminy. Ponadto żaden z przepisów zaskarżonej uchwały nie przypisuje Radzie Miejskiej uprawnień do gospodarowania targowiskami miejskimi, a powierzanie funkcji administratora wybranemu podmiotowi odbywa się w drodze konkursu przeprowadzanego przez Prezydenta Miasta. Ponadto regulacje przyjęte w zaskarżonej uchwale stanowią realizację uprawnień rady Miejskiej do stanowienia o kierunkach działania Prezydenta, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Należy podzielić stanowisko Wojewody [...], iż zapis par.2 ust.7 uchwały Rady Miejskiej w Ł., stanowiący, że inkasent opłaty targowej na danym targowisku powołany uchwałą Rady Miejskiej jest jednocześnie administratorem tego targowiska, a obowiązki inkasenta i administratora powierza się na podstawie łącznej umowy cywilnoprawnej jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności art.30 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm./. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań zarządu danej gminy. Należy uznać, że powołanie przez Radę Miejską w drodze uchwały administratora targowiska gminnego, który będzie zarządzał /administrował/ targowiskiem nastąpiło z naruszeniem uprawnień Zarządu Miasta Ł. /Prezydenta Miasta/, przewidzianych w wymienionym wyżej przepisie. Targowiska miejskie stanowią mienie komunalne, a zgodnie z nie budzącą istotnych wątpliwości wykładnią językową, znajdującą uzasadnienie w słownikach języka polskiego przez pojęcia "gospodarowania" czy "administrowania" rozumie się "zarządzanie, kierowanie czymś", a pod pojęciem "administratora" rozumie się "osobę zarządzającą czymś, zarządcę" /patrz np. Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, wydawn. PWN, W-wa 1978 r. str.9/. Skoro więc ustawodawca uznał, że zadania w zakresie gospodarowania /administrowania/ mieniem gminnym należą do zarządu gminy, to należy uznać, iż imienne powoływanie administratorów targowisk przez radę miejską w drodze własnej uchwały jest niezgodne z prawem. Sąd nie podziela przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji Rady Miejskiej, iż " nie można uznać za gospodarowanie mieniem personalnych decyzji wskazujących osoby fizyczne, które wykonują czynności gospodarowania mieniem w imieniu organu wykonawczego gminy" oraz, że gospodarowanie mieniem gminnym, o którym mowa w art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym winno polegać głównie na rozporządzaniu nim w drodze – przykładowo- najmu lub dzierżawy. Dodatkowo należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie par.2 ust. 7 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w części stanowiącej, że inkaso opłaty targowej powierza się na podstawie umowy cywilnoprawnej /łącznej z powierzeniem funkcji administrowania/ narusza także przepis art.19 ust.2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /tj. Dz.U. z 2002r. nr 9, poz. 84/, zgodnie z którym określenie inkasenta i wysokości wynagrodzenia za inkaso powinno nastąpić przez radę gminy w drodze uchwały. Należy tu nadmienić, że określenie instytucji inkasenta, jego zadań i obowiązków zostało dokonane w prawie podatkowym /por. m.in. art. 9, art.28 par.1-2 i art.39 par.2 ustawy z dn.29.08.1997r. Ordynacja podatkowa – tj. Dz.U. z 2005r. nr 8, poz.60 ze zm./ i z punktu widzenia prawa podatkowego stosunek "bycia inkasentem" ma charakter pierwotny i w celu jego realizacji nie wymaga dodatkowego wsparcia w innych stosunkach prawnych /umowach cywilnoprawnych/. Czymś innym jest natomiast zlecenie przez właściwy organ samorządu gminnego sprawowanie zarządu /administrowanie/ targowiska gminnego, które to czynności mogą być powierzone na podstawie odpowiedniej umowy cywilnoprawnej wybranemu podmiotowi gospodarczemu. Na marginesie zaskarżonego postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Ł. należy zauważyć, iż jeżeli celem Rady było połączenie funkcji administratora danego targowiska z funkcją inkasenta opłaty targowej na tym targowisku, to za prawidłowy sposób postępowania można byłoby uznać sytuację, w której ustanowiony przez Prezydenta Miasta w drodze umowy cywilnoprawnej /poprzedzonej ewentualnie odpowiednim konkursem/ administrator targowiska, zostaje następnie powołany uchwałą Rady do pełnienia czynności inkasenta. W zakończeniu należy także podnieść, że uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Nr [...]r. z dn.[...] stwierdzono nieważność znacznej część innych postanowień przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej z dn. [...], a wniesiona przez Radę Miejską skarga na wymienioną uchwałę Kolegium RIO została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z tej samej daty odrzucona. W związku z powyższym należy także uznać, że wynikające z uchwały Kolegium RIO wyeliminowanie z obrotu prawnego znacznej ilości postanowień przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej powoduje, iż wykonanie pozostałych jej postanowień byłoby w zasadzie niemożliwe. Z tych wszystkich względów na zasadzie art.147 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.