I OSK 1623/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 250/06 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby B. B.. Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.), zwolnił B. B. ze służby w Straży Granicznej z dniem 30 listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B. B. od dnia 29 października 2004 r. przebywa na ciągłych zwolnieniach lekarskich. W dniu 11 marca 2005 r. został skierowany do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA przy [...] Oddziale Straży Granicznej, która orzeczeniem z dnia [...], nr [...] uznała go zdolnym do służby w Straży Granicznej na zajmowanym stanowisku, przyznając kategorię "A". Pomimo takiego orzeczenia funkcjonariusz nadal przebywał na zwolnieniach lekarskich, a ostatnie przedłożone zwolnienie z dnia 4 października 2005 r. zaświadczało niezdolność do służby w okresie od dnia 4 października 2005 r. do dnia 2 listopada 2005 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej stwierdził, że w dniu 30 października 2005 r. upłynie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby przez B. B. W związku z tym, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej z dniem 30 listopada 2005 r. było uzasadnione. Jednocześnie rozkazem personalnym organ zdecydował o przyznaniu nagrody rocznej w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, wskazując, że przysługuje ona funkcjonariuszowi, który pełni służbę przez okres roku kalendarzowego. Od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej B. B. wniósł odwołanie. Zarzucił rażące naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zwolnienie go z formacji leży w interesie służby; rażące naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wydanie rozkazu bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie co do zgłoszonych żądań oraz pozbawienie go czynnego udziału w sprawie. Wskazał przy tym również na rażące naruszenie art. 7 k.p.a. Decyzją z dnia [...]. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby, ustalając nowy termin zwolnienia Bo. B. ze służby na dzień 16 grudnia 2005 r. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z upływem z dniem 29 października 2005 r. dwunastomiesięcznego okresu choroby, Komendant Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej, zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami, rozkazem personalnym z dnia [...] zwolnił funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 30 listopada 2005 r. Przepis art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy nie uzależnia zwolnienia ze służby w powyższym trybie od wcześniejszej rozmowy z funkcjonariuszem ani też od wyrażenia przez niego na to zgody. Przesłanką uzasadniającą możliwość jego zastosowania jest upływ 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a w niniejszej sprawie ta okoliczność, w ocenie organu, wystąpiła. Twierdzenie odwołującego się, że jego pobyt na długotrwałym zwolnieniu lekarskim rozpoczął się w dniu 29 października 2004 r. i trwał nieprzerwanie do dnia 24 października 2005 r., Komendant uznał za nieprawdziwe, gdyż w materiałach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego, które pozwalałoby funkcjonariuszowi zgłosić się w celu podjęcia służby w dniu 24 października 2005 r., zwłaszcza, że istnieje zwolnienie lekarskie, dokumentujące jego niezdolność do służby do dnia 2 listopada 2005 r. Jednocześnie Komendant Główny Straży Granicznej zaznaczył, że wniesienie odwołania przez stronę, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., wstrzymuje wykonanie decyzji. Zaskarżona decyzja nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z tym zaistniała konieczność zmiany decyzji w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby na termin wynikający z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy. Na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej B. B. wniósł skargę. Zarzucił rażące naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z mocy art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnienie zaświadczeń lekarskich na okres ponad 12 miesięcy samo przez się przesądza o zaprzestaniu pełnienia służby przez ten okres, podczas gdy przed upływem okresu 12 miesięcy od dnia zaprzestania pełnienia służby przystąpił on do pełnienia obowiązków. Przerwało to okres zaprzestania służby, uprawniający organ do zwolnienia. Skarżący zarzucił także sprzeczność poczynionych ustaleń przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zaprzestał pełnienia służby przez okres 12 miesięcy, podczas gdy przed upływem tego okresu bezsprzecznie zgłosił się do służby. Wskazał także na rażące naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony oraz lekarza na okoliczność jego zdolności do służby i możliwości przystąpienia do jej pełnienia, jak również na okoliczność oceny stanu jego zdrowia. W ocenie skarżącego, wystawione zaświadczenie lekarskie stanowi jedynie prognozę lekarską co do okresu trwania niezdolności. Rażąco uchybiono także treści art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez nie zapewnienie mu czynnego udziału w sprawie, zaniechanie wysłuchania go przed wydaniem rozkazu oraz zaniechanie wysłuchania go przed organem drugiej instancji. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne decyzji. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny. Wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, jednocześnie podał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Sąd ustalił, iż B. B. zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby w dniu 29 października 2004 r. Sporne natomiast pozostało czy Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej mógł podjąć rozkaz o zwolnieniu skarżącego w sytuacji, gdy B. B., przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby (w dniu 24 października 2005 r.) zgłosił gotowość powrotu do jej pełnienia, a nadto, czy organ mógł oprzeć się jedynie na posiadanych zaświadczeniach lekarskich (wedle których funkcjonariusz miał przebywać na zwolnieniu do dnia 2 listopada 2005 r.) Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze. zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Gramatyczna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że może dojść do zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby tylko wtedy, gdy upłynął wskazany okres od dnia zaprzestania przez niego pełnienia służby z powodu choroby. Zatem podstawa wynikająca z art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej musi istnieć w dniu wydawania decyzji o zwolnieniu. Nie budziło wątpliwości Sądu, że w dniu 13 października 2005 r. nie upłynął jeszcze wymagany okres od dnia zaprzestania służby przez skarżącego z powodu choroby, która trwała od dnia 29 października 2004 r. Okres ten nie upłynął nawet w dniu 24 października 2005 r., to jest w chwili doręczenia skarżącemu tej decyzji. Z punktu widzenia zastosowanej podstawy zwolnienia nie ma znaczenia fakt, że jako dzień zwolnienia ze służby organ przyjął 30 listopada 2005 r. Brak podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu w dniu 13 października 2005 r. w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy pragmatycznej uniemożliwiał czynienie jakichkolwiek ustaleń na przyszłość w tym zakresie w samej decyzji. Podsumowując, Sąd stwierdził, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 13 października 2005 r. nie mógł wydać rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, wskutek czego naruszył art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej. Od wyroku z dnia 19 lipca 2006 r. Komendant Główny Straży Granicznej wniósł skargę kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący w dniu 24 października 2005 r. był zdolny do służby. Wskazując na powyższe organ wniósł zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Straży Granicznej podał, iż dokonano semantycznej wykładni art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej nie uwzględniając okoliczności faktycznych sprawy, ani treści art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznał, iż wydano decyzję o zwolnieniu B. B. ze służby dnia 13 października 2005 r., co pozostawało w związku z zaprzestaniem pełnienia przez niego obowiązków w dniu 29 października 2004 r. Organ podniósł, iż skarżący przedłożył jednak zwolnienie lekarskie, że jest niezdolny do służby do 2 listopada 2005 r. Rozkaz personalny Nr [...] został doręczony funkcjonariuszowi w dniu 24 października 2005 r. Zgodnie z art. 110 k.p.a. decyzja wiąże organ z datą doręczenia. Decyzja pierwszej instancji określała termin zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 30 listopada 2005 r. Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, nie nastąpiło więc naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej, bowiem w myśl tego przepisu można zwolnić funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. B. B. nie został zwolniony ze służby przed upływem wymaganego terminu, a w terminie ustalonym w decyzji – 30 listopada 2005 r. (po upływie 13 miesięcy od zaprzestania służby). Nie można również uznać stawienia się skarżącego do służby w dniu 24 października 2005 r. jako okoliczności skutkującej przerwaniem okresu niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim skarżący był niezdolny do służby do 2 listopada 2005 r. Powinien zatem przedstawić zaświadczenie lekarskie stwierdzające zdolność do pełnienia obowiązków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wskazał, iż organ sprzecznie z treścią art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej utożsamia pojęcie niezdolności do służby z powodu choroby z zaprzestaniem służby z powodu choroby. Przesłanka zwolnienia ze służby nie ziściła się, skoro przed upływem 12 miesięcy skarżący przystąpił do służby. B. B. wyjaśnił także, iż niedopuszczenie go do służby z powodu stanu zdrowia było bezpodstawne. Na podstawie art. 44 ustawy o Straży Granicznej oraz § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. nr 79, poz. 349) przyznaje się uprawnienie organowi Straży granicznej do weryfikowania stanu zdrowia funkcjonariusza z urzędu. Organ nie podjął wymaganych działań w celu niezwłocznego zweryfikowania stanu zdrowia skarżącego (po zgłoszeniu się do służby). B. B. podał, iż przeszedł badania potwierdzające jego zdolność do służby przed upływem terminu uzasadniającego zwolnienie z powodu choroby. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) określa przypadki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jedną z wymienionych tam przesłanek jest długotrwała przerwa w pełnieniu obowiązków następująca wskutek choroby. Właściwy przełożony może zwolnić funkcjonariusza po upływie 12 miesięcy od zaprzestania przez niego służby z powodu choroby (art. 45 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Upływ wskazanego okresu czasu jest koniecznym warunkiem wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu. Wydanej przedwcześnie decyzji nie może konwalidować również wyznaczenie na okres późniejszy (po upływie 12 miesięcy od zaprzestanie służby) terminu samego zwolnienia. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał rozkaz o zwolnieniu B. B. w dniu 13 października 2005 r., a więc przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania przez niego służby z powodu choroby (od dnia 29 października 2004 r.). Brak było zatem podstawowej przesłanki do wydania decyzji, jakim jest upływ terminu określonego przepisami. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji było w tym względzie prawidłowe. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Oparto je na błędnym założeniu, iż możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o przewidywane wystąpienie jej przesłanek w przyszłości – w odroczonym terminie jej wykonania. Złożone przez B. B. zaświadczenie lekarskie stwierdzało jego niezdolność do służby do dnia 2 listopada 2005 r., jednakże w żadnym razie nie mogło to stanowić podstawy do przyjęcia hipotetycznej przesłanki, iż nieuchronnie upłynie 12 miesięcy od zaprzestania służby. Wydanie decyzji w sensie procesowym następuje z chwilą jej podpisania, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005, s. 687). W tym kontekście nie ma znaczenia data doręczenia ani odroczenie wykonania rozstrzygnięcia. Organ skarżący błędnie upatrywał uzasadnienia swego stanowiska w treści art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten zawiera regulację prawną dotyczącą stabilizacji treści rozstrzygnięcia. Wszystkie wahania odnośnie załatwienia sprawy dopuszczalne w toku postępowania, kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W taki sposób strona uzyskuje wiadomość o definitywnym stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w danej instancji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 519). Zasada związania organu oznacza, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron postępowania (por. wyrok z dnia 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97; niepubl. cyt. za A. Wróbel, ibidem, s. 688). Skutku związania organu decyzją nie można natomiast utożsamiać z jej wydaniem. (A. Wróbel, ibidem, s. 687). Na marginesie Sąd zaznacza, iż miał na względzie stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 16/00. Przyjęto tam, co prawda, że wydanie decyzji następuje z dniem doręczenia, jednakże (z kontekstu uchwały) należało przez to rozumieć, iż jeżeli dla skutecznego "wydania" decyzji zakreślony jest termin ustawowy, to decyzję tę należy w tym terminie również doręczyć (a nie tylko podpisać). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.