II OSK 1233/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 494/05 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz G. K. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 494/05, oddalił skargę G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane, ustalił G. K. za samowolę budowlaną budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu budowlanego I), zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] gm. [...], opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł, płatną w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] organ przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 103 ust. 2 – Prawa budowlanego, co podnoszono w zażaleniu, bowiem przeprowadzone kontrole budowlane wykazały, że chociaż budowa została rozpoczęta przed 1995 r. nie została jeszcze zakończona. Potwierdza to zdaniem organu również przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres robót pozostałych jeszcze do wykonania. Nie można również uznać argumentu inwestora, że wykonywane przez niego roboty budowlane to remont obiektu. Zawarte w aktach inwentaryzacje geodezyjne obiektów na działce nr [...] z 1992 r. (przed kupnem nieruchomości przez G. K.) i z 2004 r. (po wybudowaniu obecnego budynku) przedstawiają obiekty różniące się wymiarami i usytuowaniem na działce, co świadczy, że przedmiotowy budynek został wybudowany od podstaw. W skardze do Sądu administracyjnego na powyższe postanowienie z dnia [...] pełnomocnik inwestora nie zgadza się z powyżej przedstawionym stanowiskiem organu w kwestii daty budowy budynku. Jego zdaniem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wersję G. K., iż prace budowlane zostały zakończone przed 1 styczniem 1995 r. i zgodnie z art. 103 ust. 2 – Prawa budowlanego, w sprawie tej powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. A w okresie dokonywanych kontroli budowy po 1995 r. do dnia dzisiejszego, trwa sukcesywnie kapitalny remont przedmiotowego budynku, polegający m.in. na kładzeniu wewnątrz nowych tynków i posadzek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. skargę, przyjął podobnie jak organy nadzoru budowlanego, iż budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. za tym nie ma zastosowania tu przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przez zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć doprowadzenie go do takiego stanu, że obiekt spełnia warunki oddania go do użytkowania, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nawet zatem stan surowy zamknięty przedmiotowej budowy na dzień 31 grudnia 1994 r. – co podkreśla skarżący – nie oznacza zakończenia budowy. O tym, że budowa ta nadal nie została ukończona, świadczy zakres robót budowlanych do wykonania we wszystkich branżach zawarty w przedłożonym projekcie budowlanym, złożonym jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Ustalono też bezspornie, że objęty tym postępowaniem budynek mieszkalny posadowiono na nowym miejscu, co czyni niewiarygodnymi składane oświadczenia inwestora, że był to jedynie remont budynku z wykorzystaniem istniejących fundamentów i części piwnic. G. K. reprezentowany przez pełnomocnika, od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2005 r. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów: – art. 48 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zamiast zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, – art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, a ponadto naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, – zwolnienie skarżącego od kosztów postępowania, – orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw jeżeli się zważy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 48 tej ustawy, co jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. W sprawie niniejszej należy więc w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestię wstępną, sprowadzającą się do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, czy powinien mieć tu zastosowanie przepis przejściowy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a w zależności od tego, czy powinny mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, czy też przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Prowadzone od 1997 r. postępowanie administracyjne nie dało – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności protokoły z kontroli (dnia 16 czerwca 1997 r., 15 listopada 2000 r. i 30 marca 2004 r.), wyjaśnienia świadków i inwestora nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakim stanie zaawansowania robót budowlanych był przedmiotowy obiekt w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Czy był to obiekt, którego "budowa została zakończona" w rozumieniu przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, czego nie można również jednoznacznie wykluczyć w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, a wcześniej przez organy nadzoru budowlanego rozumienie "zakończenia budowy" oparte na przekonaniu, iż nie można mówić o zakończeniu budowy, skoro roboty budowlane w dalszym ciągu są prowadzone i że stan taki potwierdza przedłożony przez inwestora projekt budowlany, w którym wykazano zakres robot pozostałych jeszcze do wykonania, jest nie do przyjęcia w tej sprawie. Bowiem takie rozumienie "zakończenia budowy" nie jest oparte na żadnych racjonalnych kryteriach mających swe odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa. Należałoby dokonać jednoznacznych ustaleń dowodowych, czy roboty budowlane wykonywane przy tym obiekcie po 31 grudnia 1995 r. wymagały pozwolenia na budowę, czy też nie (wyrok NSA z 31 października 1996 r. SA/Kr 2859/95, OSP 1997, nr 12, poz. 224, glosa aprobująca W. Chróścielewskiego, "Glosa" 1998, nr 4, s. 30, wyrok NSA z 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95, niepubl., wyrok NSA z 5 lipca 1999 r. IV SA1632/96, Lex nr 47890). W sprawie rozumienia "zakończenia budowy" należałoby się zgodzić z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej (k. 8). Analizując akta sprawy nie można natomiast mieć żadnych wątpliwości, iż roboty budowlane objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego od 1997 r. nie są i nie były "remontem" w rozumieniu tego pojęcia zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, co bezpodstawnie próbuje wywieść w skardze kasacyjnej, jak i w innych wcześniejszych pismach pełnomocnik G. K., nawet gdyby przyjąć, że istniejący obecnie obiekt budowlany został wzniesiony na fundamentach budynku wcześniej rozebranego i gdyby to miało miejsce przed datą 1 stycznia 1995 r. Takie rozumienie "remontu", jak prezentuje to pełnomocnik skarżącego, odpowiada pojęciu "budowy" ustalonemu w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jakkolwiek przedmiotem postępowania sadowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kontrola sądowa postanowień ustalających opłatę legalizacyjną, tym nie mniej postępowanie to toczy się w ramach postępowania głównego, którego przedmiotem jest samowola budowlana i ewentualna jej legalizacja i co wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w oparciu o przepisy której ustawy – Prawo budowlane należy orzekać w tej sprawie. Praktycznie o tym, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przesądziły postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia 30 czerwca 2004 r. i 7 września 2004 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak postanowienia te nie podlegały zaskarżeniu. Pierwszym zaś aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu, wydanym w ramach postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K., gm. B., było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. Z tych względów podniesienie kwestii, błędnego zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w skardze kasacyjnej od wyroku, w którym Sąd kontrolował postanowienie z dnia [...] wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, należało uznać za dopuszczalne. Niniejszy wyrok nie przesądza kwestii, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, jednak Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien zwrócić szczególną uwagę na ten problem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.