I OSK 1751/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 111/06 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi Ł. B. od Skarbu Państwa ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 (dwieście dziewiętnaście 60/100) zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem U. Z. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] stwierdził, że skarżąca nie spełniła przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, bowiem jej córka przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], który zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Z. podniosła, że jest w trudnej sytuacja materialnej. Uzyskiwane bardzo niskie dochody nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania pięcioosobowej rodziny, a z uwagi na konieczność opieki na niepełnosprawną córką nie może ona podjąć pracy. Dojazdy do Ośrodka w [...] oraz dowożenie dziecka na turnusy rehabilitacyjne do [...] powodują dodatkowe koszty. Ponadto, córka często choruje, a wtedy (jak i w okresie świąt) pozostaje w domu. Zdaniem skarżącej córka U. nie przebywa w Ośrodku przez pięć dni w tygodniu. W tej sytuacji skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję w mocy. Podniesiono, że świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi uznaniowej formy pomocy, lecz przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa. Organ wyjaśnił, że nawet po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255, ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy). U. Z. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] do ukończenia 16 roku życia zaliczona została do osób niepełnosprawnych, jednocześnie jednak w związku z koniecznością kształcenia przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], który zapewnia uczącym się w nim dzieciom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W tej sytuacji bez znaczenia jest podnoszony przez skarżącą fakt, że córka przywożona jest do Ośrodka w poniedziałek, a odbierana w piątek, czyli nie przebywa w nim przez pełne pięć dni, a faktycznie przez cztery i pół dnia. Dla oceny przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego najważniejsze jest bowiem to, że Ośrodek, w którym przebywa córka skarżącej, zapewnia dzieciom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie podpisane przez Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. W skardze E. Z. podniosła, że organy rozpatrując sprawę pominęły wskazane przez nią dowody i okoliczności związane ze stanem zdrowia córki, koniecznością leczenia i rehabilitacji. Jej zdaniem spełniała wszystkie ustawowe przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Leczeniem i rehabilitacją córki skarżąca zajmuje się sama. W Ośrodku nie ma lekarza ani specjalisty, który zająłby się rehabilitacją dzieci. Córka przebywa tam ze względu na dużą odległość od miejsca jej zamieszkania. Ośrodek nie zapewnia dzieciom opieki ani w wakacje, ani w ferie czy też w czasie świąt, a nawet w okresach choroby dziecka. Skarżąca wyjaśniła, że podjęcie przez nią jakiejkolwiek pracy jest niemożliwe ze względu na konieczność leczenia i stałej opieki nad córką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę E. Z.. W uzasadnieniu podał, iż art. 17 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu z dnia wydania kwestionowanej decyzji, stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki a) pozostaje w związku małżeńskim; b) została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Sąd wyjaśnił, iż w myśl przywołanych przepisów, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać łącznie warunki z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, a ponadto nie może zaistnieć przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5. Stwierdził, że skarżąca spełniała pozytywne warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże ze względu na przebywanie dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu – przyznanie świadczenia nie było możliwe. Powołał również zaświadczenie Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], z którego wynika, iż placówka zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W konkluzji Sąd uznał, iż fakt przebywania U. Z. w placówce mniej niż 5 dni w tygodniu nie ma znaczenia dla oceny możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Istotny jest charakter placówki, to jest faktyczne zapewnienie przez ośrodek, w którym dziecko przebywa, opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Sąd nie uwzględnił także podniesionych w skardze okoliczności odnoszących się do bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącej. Podał, iż ustawodawca w sposób kategoryczny określił warunki, jakie muszą być spełnione aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne i nie dopuścił w tym zakresie żadnych odstępstw. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Z. wniosła skargę kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w stosunku do córki U. Z. mają zastosowanie zawarte w tym przepisie przesłanki negatywne. Podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy przyjął, że skarżąca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca nie może się jednak zgodzić z przyjętą wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podała, że bezspornym w sprawie jest, iż jej córka U. Z. przebywa znaczną część tygodnia w Ośrodku Szkolno Wychowawczym w [...]. Konieczne jest dowożenie dziecka do Ośrodka w poniedziałek i odbieranie go w piątek. Tak więc U. Z. przebywa w Ośrodku Szkolno Wychowawczym z przyczyn od niej ani od skarżącej niezależnych krócej niż 5 dni w tygodniu. Czas przebywania U. Z. w Ośrodku spowodowany jest jedynie organizacją placówki. Zdaniem E. Z. redakcja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na na przyjęcie jakiejkolwiek dowolności. Przepis w sposób całkowicie jednoznaczny mówi o placówce zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu. W sposób oczywisty przepis musi dotyczyć indywidualnej sytuacji. Przyjęcie przeciwnej interpretacji mogłoby w skrajnym przypadku prowadzić do sytuacji, gdy nawet kilkugodzinny pobyt w ciągu tygodnia pod opieką Ośrodka Szkolno Wychowawczego prowadziłby do utraty świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że ośrodek ten w przypadku innych osób prowadziłby opiekę zgodnie z redakcją przepisu całodobowo i co najmniej 5 dni w tygodniu. Taka rozszerzająca interpretacja wskazywanego przepisu w sposób oczywisty kłóciłaby się z jego ratio legis, którym z całą pewności jest pomoc rodzinie, która będąc w trudnej sytuacji finansowej zmuszona jest do podjęcia znacznego trudu zarówno faktycznego jak i również finansowego dla opieki nad osobą niepełnosprawną. W konkluzji, na podstawie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wyżej wymienionym przypadku, jak w pozostałych sytuacjach wymienionych w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oparte jest na założeniu, iż świadczona pomoc (w różnych formach) w wychowaniu niepełnosprawnego dziecka jest wystarczająca albo przynajmniej w znacznym stopniu odciąża rodziców (opiekuna faktycznego) w obowiązkach jakie niesie za sobą niepełnosprawność podopiecznego. Z tego samego powodu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko umieszczono w rodzinie zastępczej. W sprawie, kanwa sporu dotyczyła subsumpcji (zastosowania) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji faktycznego przebywania dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę, o jakiej mowa w tym przepisie, w okresach krótszych niż 5 dni w tygodniu i to z przyczyn niezależnych od rodzica dziecka (duża odległość od ośrodka, organizacja jego działania). W powyższym kontekście przepis ten był, jak i analogicznie brzmiący art. 27 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. – aktualnie nieobowiązujący), przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego (w związku z rewizją nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego). W wyroku z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt III RN 131/2002, Sąd Najwyższy stwierdził, iż należy przede wszystkim ustalić czy instytucja z jakiej dziecko korzysta w celach leczniczych, rehabilitacyjnych oraz edukacyjnych zapewnia dziecku stałą opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Jeżeli dziecko ma zapewnioną możliwość takiego pobytu, odpada konieczność sprawowania osobistej opieki nad tym dzieckiem, a w konsekwencji brak przesłanki do przyznania pomocy społecznej. Powołany wyżej pogląd zasługuje na aprobatę. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny znalazł zrozumienie dla sytuacji rodziny skarżącej, a także trudów związanych z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, pozostał on związany obowiązującymi przepisami i mógł orzec jedynie w granicach ustawy. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w dniu wydania zaskarżonej decyzji) nie było możliwe przyznanie świadczenia, jeżeli dziecko zostało umieszczone w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Ustawodawca uznał, iż samo zaoferowanie przez ośrodek pomocy w takim zakresie, ogranicza konieczność zapewnienia osobistej opieki nad dzieckiem w zakresie wyłączającym podjęcie zatrudnienia. W zaskarżonym wyroku prawidłowo zastosowano zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit a, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).