II OSK 13/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 367/07 w sprawie ze skargi M. M., N. I. i S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., II SA/Ke 367/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M., N. I. i S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2007r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I. instancji podał następujący stan sprawy: a) Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec ustalił warunki zabudowy dla inwestycji Władysława Smolenia, polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo-gastronomicznego (bar) na budynek usługowo-handlowy (sklep spożywczy) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w P. przy ul. [...]. b) Decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania M. M., S. Ł. i N. I. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec z dnia [...] lutego 2007r. Dla zmiany zagospodarowania działki objętej wnioskiem inwestora wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy tej działki, gdyż dla tego terenu nie ustalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.50 ust.1, art.59 ust.1 i art.86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.; dalej "u.plan.zag.prz."). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ wyznaczył wokół działki obszar analizowany i przeprowadził analizę jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (art.61 ust.1-5 u.plan.zag.prz.). Działki sąsiadujące z terenem inwestycji są działkami zabudowanymi budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi, a na działce inwestora znajduje się budynek usługowo-gastronomiczny (bar). Decyzja ta nie wypowiada się na temat praw własnościowych; nie upoważnia także do rozpoczęcia budowy. Stanowi ona natomiast konieczny warunek ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Planowana rozbudowa istniejącego obiektu nie ograniczy istniejącego dojazdu do działek graniczących z działką inwestora. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a warunki zabudowy w granicach działki numer ewidencyjny [...] zostały uwidocznione na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 500. Jeśli ścieki były dotychczas odprowadzane do zbiornika na ścieki (szambo), to po zrealizowaniu inwestycji ścieki w dalszym ciągu będą tam odprowadzane. Sprawa odprowadzenia wód opadowych została wyjaśniona w pkt 2b decyzji. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. oddalił skargę M. M., N. I. i S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2007r. Organ wyznaczył wokół działki obszar analizowany i przeprowadził analizę jego funkcji i cech zabudowy (art.61 ust.1-5 u.plan.zag.prz. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz.1588; dalej "rozporządzenie"). Nie znalazły potwierdzenia zarzuty, że nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja, nie ma kanalizacji, ani właściwego odprowadzenia wód opadowych. Władysław Smoleń złożył odpis umowy z przedsiębiorstwem gospodarki komunalnej o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oświadczając, iż jego nieruchomość zaopatrzona jest w szambo, a powyższy fakt potwierdzili skarżący. Nieruchomość ma uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Natomiast z punktu 2b decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost, że woda deszczowa ma być odprowadzana do kanalizacji znajdującej się na działce inwestora. Dopiero w postępowaniu o wydanie zezwolenia na budowę inwestor powinien wykazać się prawem do nieruchomości, na której chce prowadzić budowę i ewentualnie w tamtym postępowaniu skarżący będą mogli podnosić zarzuty dotyczące tego, iż z uwagi na przysługujące im prawo inwestor nie może prowadzić inwestycji. 3. W skardze kasacyjnej M. M. i S. Ł. domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I. instancji, ewentualnie — uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art.61 ust.1 i art.63 ust 2 u.plan.zag.prz. przez ich błędną wykładnię oraz art.63 ust 3 u.plan.zag.prz. poprzez niezastosowanie. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna uwzględniać dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Nieruchomość inwestora Władysława Smolenia (działka numer ewidencyjny [...]) była wykorzystywana m.in. jako droga dojazdowa do nieruchomości M. M. i S. Ł. (działka nr [...]) oraz do nieruchomości N. I. (działka nr [...]). Organy obu instancji naruszyły art.77 § 1 K.p.a., gdyż w analizie będącej załącznikiem do decyzji nie zostało wskazane, że skarżący korzystają z działki nr [...] jako drogi do swojej działki, jak również brak jest wzmianki o urządzonym wjeździe w granicy tej posesji. Decyzja SKO narusza art.106 §§ 1 i 5 K.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie GDDKiA Oddział w Kielcach, dokonywane w trybie uzgodnień (art.60 ust.1 u.plan.zag.prz.) jest ostateczne. Ustalenie to nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak dowodów doręczenia skarżącym, jako stronom postępowania, przedmiotowego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny zarzut naruszenia przez Sąd I. instancji art.61 ust.1 u.plan.zag.prz., a dodatkowo — sformułowany bez merytorycznego odniesienia się do argumentacji zamieszczonej w wyroku Sądu I instancji (podobnie jak w decyzji organu II. instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie reguluje praw własnościowych, nie upoważnia także do rozpoczęcia budowy i stanowi przesłankę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art.56 ust.1 w związku z art.64 ust.1 u.plan.zag.prz.). W istotny sposób uzupełnił powyższą argumentację Sąd I instancji. Zarzut skarżących "wynika z niezrozumienia przedmiotu i zakresu niniejszej sprawy. Wszelkie kwestie związane z ustanawianiem lub stwierdzaniem istnienia praw rzeczowych, należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, a nie organów administracyjnych. (...) Jeżeli skarżącym faktycznie przysługuje jakieś prawo do tej nieruchomości (w szczególności służebność gruntowa, która jest ograniczonym prawem rzeczowym skutecznym wobec każdego właściciela nieruchomości obciążonej), zaskarżona decyzja prawa tego nie narusza. Dopiero w postępowaniu o wydanie zezwolenia na budowę inwestor powinien wykazać się prawem do nieruchomości, na której chce prowadzić budowę i ewentualnie w tamtym postępowaniu skarżący mogliby podnosić zarzuty dotyczące tego, iż z uwagi na przysługujące im prawo inwestor nie może prowadzić inwestycji na nieruchomości." Uznając trafność powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu naruszenia art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. przez Sąd I.instancji. B. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji błędna wykładnię art.63 ust 2 u.plan.zag.prz., łącząc to z zarzutem niezastosowania przez Sąd art.63 ust.3 ustawy, który odsyła do artykułów 36. i 37. u.plan.zag.prz. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że rola decyzji o warunkach zabudowy nie została prawidłowo odczytana przez stronę skarżącą. W ujęciu pozytywnym oznacza to (jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach), że wydając tego rodzaju decyzję organ ma stosować tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wyznaczając wokół działki obszar analizowany (§ 3 rozporządzenia). Analiza wykazała, że działki sąsiadujące z terenem inwestycji są działkami zabudowanymi budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi, a na działce inwestora znajduje się budynek usługowo-gastronomiczny (bar). Aspekt negatywny (decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich) został wyraźnie wyeksponowany w decyzjach administracyjnych i zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, powołując art.63 ust.2 u.plan.zag.prz. Identyczne stanowisko prezentują komentatorzy ustawy. Decyzje te "mają charakter deklaratywny... Nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości.... Nie można natomiast wykluczyć wystąpienia z roszczeniami, o których mowa w art.36 ust.1 w fazie realizacyjnej inwestycji, przede wszystkim w przypadku wydania pozwolenia na budowę. Wówczas pośrednim skutkiem wykonania (a nie wydania) decyzji może być ograniczenie w zakresie korzystania z nieruchomości." (K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski (red.), A.Szmytt, Ł.Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", wydanie 4., Wyd. C.H.Beck 2008, s.516-517) Można jedynie dodać, że planowanie przestrzenne (w tym – wydawanie decyzji o warunkach zabudowy terenu) ze swej definicji musi obejmować zarówno utrzymanie niektórych elementów gospodarowania przestrzenią, jak i ich zmianę. Tak właśnie decyzja kwestionowana przez stron została zdefiniowana przez ustawodawcę: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy." (art.59 ust.1 zd.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). C. Powyższe ustalenia wyjaśniają również, dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.145 § 1 lit. c P.p.s.a. Zachowuje aktualność uwaga braku ustosunkowania się w skardze kasacyjnej do argumentacji Sądu I instancji, który wyraźnie wskazał, że ta część sporu skarżących z inwestorem może być przedmiotem postępowania administracyjnego dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. "Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest tylko i wyłącznie określenie przeznaczenia danego terenu oraz sposobu i warunków jego zabudowy. Żadne inne uregulowania nie są dopuszczalne, w tym w szczególności żądane przez skarżących wytyczenie na ich rzecz drogi czy też zwrotu na ich rzecz gruntu, na którym się ona ma znajdować." – napisał Sąd I.instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko. D. Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia art.145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia art.106 §§ 1 i 5 K.p.a. przez organy administracyjne ustalające warunki zabudowy. Decyzja tego rodzaju wymaga uzgodnień i w tym zakresie nie ma wątpliwości: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 K.p.a." (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r.). Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie dowodu, na jaki w tym zakresie powołał się zarówno organ administracyjny, jak i Sąd I. instancji. Tym dowodem jest postanowienie GDDKiA z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], zaopatrzone w klauzulę prawomocności, uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na nieruchomości Ne [...], ul. [...] w P.. Strona skarżąca nie kwestionuje samego faktu dokonania uzgodnienia, a zarzuca naruszenie jej prawa do udziału w tym postępowaniu. Zarzut oparty jest na nieprawidłowym rozumieniu art.106 § 5 K.p.a. Postanowienie w sprawie uzgodnienia podlega kontroli instancyjnej (w razie wniesienia zażalenia) i sądowoadministracyjnej (art.3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Uzgodnienie jest więc przedmiotem odrębnego postępowania (tzw. wpadkowego), którego wyniku (tj. postanowienia o uzgodnieniu) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł kontrolować w postępowaniu ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).