II OSK 1934/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 68/07 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Spółka z o. o. w K. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 68/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w K. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 1.000, 00 (tysiąc) złotych z powodu bezczynności organu po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie sygnatura akt II SA/Kr 77/03 oraz zasądził koszty postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie Syndyk Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w piśmie sporządzonym dnia [...] wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Powiat Grodzki do wykonania wyroku a wezwanie to organ otrzymał w dniu [...]. Natomiast skarga na bezczynność organu została sporządzona również z datą 14 maja 2007 r., ale skargę tę organ otrzymał w dniu 21 maja 2007 r. Sąd uznał, że strona skarżąca dopełniła obowiązkowi uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku, a następnie złożyła skutecznie stosowną skargę, w myśl § 1 art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.) W ocenie Sądu I instancji przedmiotem skargi na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. nie jest akt lub czynność organu administracji publicznej, do których odnosi się art. 52 § 4 P.p.s.a., lecz stan bezczynności organu po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny. Przepis ten przewiduje uprawnienia sądu mające na celu wymuszenie wykonania przez konkretny organ administracji publicznej wyroku sądowego i mają one charakter zarówno dyscyplinujący jak i represyjny w stosunku do organu administracji publicznej. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy od dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz działania organu zmierzające do wykonania wyroku Sądu stwierdzono, że organ administracji publicznej pierwszej instancji działał opieszale, ponieważ decyzję nr [...] "nakazującą rozbiórkę części obiektu w zakresie doprowadzającym realizowany budynek mieszkalny wielorodzinny do zgodności z prawem" wydał dopiero w dniu [...]. Sąd Wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji z takim opóźnieniem nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż decyzja, po uchyleniu wyroku, została wydana w wymaganym prawem terminie a po stronie organu administracji publicznej nie było bezczynności. Organ administracji I instancji miał bowiem możliwość wcześniejszego wydania decyzji niż w dacie [...]. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności po uchyleniu wyroku i dlatego też skargę strony skarżącej należy uznać za zasadną. W zakresie wysokości grzywny, Sąd miał na uwadze art. 154 § 6 P.p.s.a. wskazując, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w drugim półroczu 2006 r. wynosiło 2.145,59 zł. Sąd dokonał miarkowania wysokości grzywny uwzględniając z jednej strony stopień winy organu administracji pierwszej instancji w niewykonaniu wyroku, a z drugiej strony wziął również pod uwagę trudności kadrowe i obciążenie dużą ilością spraw, które są do załatwienia przez organ administracji dla tak dużej aglomeracji, jaką jest Miasto K., Powiat Grodzki, uznając za adekwatną kwotę 1000 zł grzywny. Opisany wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. dla Powiatu Grodzkiego sporządzona przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzuca się: naruszenie art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź też, w razie uznania przez Sąd, że zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Syndyka Masy Upadłości Budowlanej Spółki Mieszkaniowej [...] Spółka z o.o. w K.. Pełnomocnik organu administracji podniósł, że pomimo braku uregulowań w przedstawionym powyżej zakresie, zasada racjonalnego i celowego działania ustawodawcy wyklucza uznanie instytucji wezwania z art. 154 § 1 ustawy za jedynie techniczny obowiązek wykazania się strony wnoszącej skargę na podstawie tego przepisu blankietem, drukiem wezwania skierowanego do organu. Przy takim bowiem założeniu byłaby to instytucja oczywiście zbędna. Zdaniem pełnomocnika zgodnie z konstrukcją omawianego przepisu wezwanie skierowane do organu ma stanowić środek ponaglający, prowadzący do pozbawionego sankcji karnej dla organu załatwienia sprawy objętej wezwaniem. Wskazuje się w skardze kasacyjnej, że omawiany przepis nie określa trybu wnoszenia wezwania, w szczególności zaś nie wskazuje terminu, jaki upłynąć ma pomiędzy wezwaniem organu a wniesieniem skargi. Dlatego też przed skorzystaniem przez stronę z uprawnienia żądania zastosowania wobec organu środka oddziaływania represyjnego organ winien mieć realną możliwość wykonania czynności objętych wezwaniem. Każde inne rozumienie instytucji wezwania z art. 154 § 1 P.p.s.a. wyklucza – jego zdaniem - sens ustawowego istnienia tego rozwiązania. Nadto pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną wskazuje na argumentację jaka, w jego ocenie, wynika z art. 154 § 3 P.p.s.a.. Wobec treści tego przepisu, bez znaczenia jest bowiem dla rozstrzygnięcia skargi w tym trybie działanie organu po wniesieniu skargi. Sąd orzeka na podstawie stanu z chwili wniesienia skargi. Na rozprawie organ administracji przez swego pełnomocnika podtrzymał argumentację i wnioski skargi kasacyjnej, natomiast pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest w dużej mierze trafna. Zasadnie bowiem skarżący organ administracji publicznej zwraca uwagę, że fundamentalne w sprawie znaczenie ma uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Bez tego wezwania nawet rażąco długie niewykonywanie wyroku, czy niezałatwianie sprawy nie mogłoby się zakończyć wymierzeniem organowi administracyjnemu kary grzywny. Stąd też trafnie podnosi skarżący organ, że wezwanie do wykonania obowiązku nie może być jedynie uznane za techniczny obowiązek wykazania się przez stronę, iż dopełniła obowiązku wezwania, byleby tylko wniesione ono (wezwanie) zostało uprzednio, a więc nawet na kilka godzin przed otrzymaniem skargi. Niewątpliwie takie nie jest ratio legis przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a. Wezwanie do wykonania wyroku bądź załatwienia sprawy ma charakter wyłącznie dyscyplinujący. Organ musi zdawać sobie sprawę, że niewykonanie wezwania może doprowadzić do ukarania go grzywną, które już nie tylko dyscyplinuje ale także i przede wszystkim ma represyjny charakter. W przedmiotowej sprawie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wniesiona skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedynie w trzy dni po otrzymaniu przez ten organ wezwania do wykonania wyroku i załatwienia sprawy. Jednakże organ decyzję wydał dopiero w kilka miesięcy po otrzymaniu wezwania oraz po dacie w jakiej skarga wpłynęła do organu (skarga wpłynęła 18 maja a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...]). Wezwanie skierowane do organu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. wymaga by sprawę po wezwaniu załatwić niezwłocznie, bowiem ustawodawca nie przewidział terminu do jej załatwienia w ustawie P.p.s.a. Niezwłoczne czyli bez zbędnej zwłoki załatwienie sprawy wynika natomiast z art. 35 § 1 k.p.a., a czy został ten wymógł zachowany będzie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi. Z kolei po wniesieniu skargi organ administracji, stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a., w terminie trzydziestu dni ma obowiązek skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy przekazać adresatowi skargi. W sytuacji jaką mamy w niniejszej sprawie nie można by oczekiwać, aby organ administracji wydał decyzję w terminie trzech dni. Mogłoby się to bowiem okazać niemożliwe albo pozorne, gdyż wydanie decyzji bez należytego przemyślenia powodowałoby jedynie dalszą zwlokę i społecznie szkodliwe mnożenie postępowań. Natomiast organ administracji publicznej miał aż 30 dni na skompletowanie akt i opracowanie odpowiedzi na skargę. Gdyby w tym czasie załatwił sprawę, to w tej sytuacji, w której istotnie doszło do uprzedniego wezwania o załatwienie sprawy (art. 154 § 1 P.p.s.a.) z niewielkim wyprzedzeniem, nie można by organowi administracyjnemu zarzucić, że nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki po otrzymaniu wezwania. Wywody pełnomocnika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawione na rozprawie co do tego, że znaczenie w sprawie mają jedynie okoliczności zaszłe po wezwaniu do wykonania wyroku są jedynie częściowo słuszne. Bez wezwania nie może być bowiem nałożona kara grzywny, co już wyżej przedstawiono. Natomiast niezastosowanie się do wezwania spowoduje, że sąd administracyjny oceni cały okres pozostawania przez organ w zwłoce co będzie mogło mieć wpływ na wysokość orzeczonej grzywny. W przedmiotowej sprawie wezwanie, choć z tej samej daty co i skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, doszło jednak do organu wcześniej aniżeli skarga. Organ miał więc obowiązek do niego się bez zbędnej zwłoki zastosować i mógł to uczynić w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się w organie, skoro nie miał możliwości wykonać wezwania przed wniesieniem skargi. Wojewódzki Są Administracyjny wprawdzie mechanicznie przyjął, że skoro wezwanie było wcześniejsze, to z uwagi na treść art. 154 § 1 P.p.s.a. wymierzenie grzywny było konieczne, nie wnikając w sens wezwania i możliwość wykonania przed wniesieniem skargi, to jednak rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.