II OSK 86/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 86 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007r. o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Krakowa kary w wysokości 14 000 złotych za 28 dni zwłoki w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę zachodniego skrzydła klasztornego w zespole klasztornym [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda Małopolski stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 27 sierpnia 2003 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli po upływie 106 dni. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.), to 13 dni licząc od dnia wezwania tj. 10 września 2003r. do dnia uzupełnienia wniosku, czyli 22 września 2003r. Powyższe obliczenia dokonane zostały zgodnie z zasadą wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 917/06 tj. jeżeli wniosek jest dotknięty brakami formalnymi możliwymi do usunięcia, to zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W ocenie organu, w takim przypadku okres niezbędny do usunięcia braków formalnych wniosku podlega odliczeniu od ustalonego w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tak przyjętej zasadzie Wojewoda Małopolski odliczył od czasu trwania postępowania t.j.106 dni termin wskazany w art. 35 ust. 6 (65 dni) oraz okres oczekiwania na uzupełnienie braków (13 dni) i stwierdził, że czas przeterminowania wynosi 28 dni. Mając na uwadze stawkę za każdy dzień zwłoki w wysokości 500 zł., organ ustalił łączny wymiar kary na kwotę 14 000 złotych. Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa, że odliczeniu podlega również okres czasu związany z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz okresów oczekiwania na zwrotne poświadczenia odbioru, ponieważ są to zwykłe czynności procesowe mieszczące się w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta Miasta Krakowa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji uznał za niezasadne stanowisko wnoszącego zażalenie co do rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane tj. od momentu złożenia kompletnego (pozbawionego braków formalnych) wniosku o pozwolenie na budowę i stwierdził, że termin ten należy liczyć od złożenia przez stronę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodził się Prezydent Miasta Krakowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi wskazano, że kompletny pod względem formalnym wniosek strona złożyła w dniu 22 września 2003r. i ten dzień powinien stanowić początek biegu terminu określonego w art. 36 ust. 6. Przed tym dniem postępowanie administracyjne się nie toczyło, wniosek nie był rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia braków przez stronę w dalszy ciągu nie podlegałby rozpoznaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację przyjętą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane dla wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd wskazał też, iż wniosek o pozwolenie na budowę powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 63 k.p.a. oraz zawierać załączniki określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ architektoniczno-budowlany, do którego wpływa wniosek, po ustaleniu swojej właściwości bada wniosek pod względem formalnym i w przypadku stwierdzenia braków, niezwłocznie powinien wezwać wnioskodawcę do ich usunięcia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 ust. 2 k.p.a.). Usunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie powoduje przystąpienie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku. Na tym etapie organ administracji może wydać postanowienie o obowiązku usunięcia nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło pomieszanie dwóch etapów postępowania. Obowiązki nałożone w wezwaniu z dnia 10 września 2003 r. są brakami merytorycznymi i powinny zostać nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie tezy, którą stawia skarżący mogłoby sankcjonować takie działanie organu, iż np. dzień przed upływem terminu ustawowego do załatwienia sprawy zostanie wysłane wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i po uzupełnieniu wniosku organ administracji miałby ponownie ustawowy termin na załatwienie sprawy. Dlatego też organy I i II instancji prawidłowo odliczyły od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane okres faktycznego uzupełnienia wniosku. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w momencie wydawania kontrolowanych decyzji termin do wydania pozwolenia na budowę wynosił dwa miesiące, a nie 65 dni jak przyjęły organy administracji, ale z uwagi na treść art. 135 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie może orzekać na niekorzyść skarżącego. Wskazując na przytoczone wyżej okoliczności Sąd pierwszej instancji na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości, w oparciu o zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię ewentualnie jego niewłaściwe stosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin powinien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku, a wezwaniem do jego uzupełnienia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a w następstwie rozpoznania skargi uchylenie postanowień wydanych przez organy administracji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu kasacji wskazano, że terminowość wydania w przedmiotowym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę winna być oceniana w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Wnoszący kasację przywołał stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż do terminu tego nie wlicza się okresu od daty złożenia niekompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia jego uzupełnienia. Autor kasacji stwierdził również, że kara wymierzona na podstawie art. 35 ust. 6 jest swego rodzaju sankcją za bezczynność organu w toku postępowania. Zatem trudno jest mówić o bezczynności dopóki strona nie uzupełni, na wezwanie, braków formalnych złożonego wniosku. W ocenie wnoszącego kasację Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. dla skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec tego Sąd naruszył przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest chybiony. Nie jest uprawnione stanowisko strony wnoszącej kasację, iż treść art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, upoważniała do przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być liczony od daty uzupełnienia wniosku wadliwie złożonego, poprzez odjęcie okresu pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku, a wezwaniem do jego uzupełnienia. W myśl pierwotnego brzmienia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane "W przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta stanowi dochód Skarbu Państwa." Regulacja powyższa obowiązywała od dnia 11 lipca 2003 r., w wyniku zmiany ustawy Prawo budowlane wprowadzonej art. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy, do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Kolejna zmiana art. 35 ust. 6 wprowadzona została art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Stosownie do nowego brzmienia art. 35 ust. 6 "W przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa". Dodany do tegoż artykułu ust. 8 stanowił "Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu." Zestawienie obu powyższych regulacji wskazuje, że ustawodawca wymierzenie organowi kary w przypadku braku wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uzależnił od upływu pierwotnie 2 miesięcy, a po zmianie przepisu po upływie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W każdej ze wskazanych wyżej sytuacji istotne znaczenie dla ustalenia biegu terminu i określenia okresu zwłoki miało wskazanie daty złożenia wniosku. Kwestią na którą trzeba zwrócić uwagę to fakt, że postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę, przewidziane w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi odrębne postępowanie administracyjne i z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż regulacja zawarta w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane odnosi się do tych spraw o pozwoleniu na budowę, które były prowadzone w czasie obowiązywania tego unormowania. Inaczej mówiąc nie jest możliwe nałożenie kary przewidzianej w art. 35 ust. 6 na organy w sprawach, które toczyły się przed wprowadzeniem tej sankcji. Dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy istotne znaczenia ma ta regulacja prawna, która obowiązuje w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia, przy uwzględnieniu oczywiście tych norm przejściowych, które odnoszą się do spraw wszczętych przed wprowadzeniem nowej regulacji prawnej. W warunkach rozpoznawanej sprawy stan prawny obowiązujący w dacie wydawania kontrolowanego postanowienia nie winien budzić wątpliwości, bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczyło się już po wprowadzeniu regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Z kolei postępowanie o wymierzenie organowi kary wszczęte zostało po wprowadzeniu zmiany art. 35 ust. 6 ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż wywody autora skargi kasacyjnej dotyczące interpretacji zawartego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane sformułowania "od dnia złożenia wniosku" nie znajdują uzasadnienia. Wykładnia przepisu szczególnego, a tym w warunkach niniejszej sprawy jest art. 35 ust.6 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z treścią art. 61 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest wywód skargi kasacyjnej, że istnieje inna data wszczęcia postępowania na żądanie strony w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Stwierdzić należy, iż datę wszczęcia postępowania na żądanie strony określa wprost art. 61 § 3 k.p.a. i jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Termin wszczęcia postępowania wynika więc z konkretnej normy prawnej tj. art. 61 § 3 k.p.a., a odliczenia okresów od terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane podlegają już ustaleniom i ocenie konkretnie zaistniałych okoliczności wskazanych w ustępie 8 tej normy prawnej. Trafnie zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji, iż przyjęcie stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa prowadziłoby do sytuacji, iż możliwe byłoby zachowanie terminu do załatwienia sprawy, gdy dzień przed jego upływem organ wezwałby stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zaś po uzupełnieniu wniosku organ miałby ponownie otwarty nowy termin. Taka koncepcja byłaby nie do przyjęcia. Stwierdzić należy, iż w myśl ogólnej regulacji wniosek o pozwolenie na budowę powinien odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 63 k.p.a. oraz zawierać załączniki określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosek pod kątem zachowania wszelkich koniecznych wymogów winien być poddany ocenie przez organ bez zbędnej zwłoki, jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. Nie ma też żadnych przeszkód, aby natychmiast po wpłynięciu wniosku zadecydować, czy zaistniały podstawy do nałożenia na wnioskodawcę zgodnie z art. 35 ust. 3 obowiązku usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości wniosku. W tych warunkach nie może być uznany za zasadny pogląd strony wnoszącej kasację, iż "prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwieni sprawy administracyjnej". Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.