VII SA/Wa 859/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2007 r. znak (...) w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. skargę oddala Postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. Wojewoda (...) na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako Prawo budowlane ) wymierzył Prezydentowi Miasta (...) karę w wysokości 14.000,00 zł z 28 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zachodniego skrzydła klasztornego w zespole klasztornym Sióstr A na działce nr (...) obręb (...) położonej w (...) ul. (...). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu (...) sierpnia 2003 r. a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu (...) grudnia 2003 r., czyli po upływie 106 dni. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania do usunięcia braków przez inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to 13 dni licząc od dnia wezwania tj. (...) września 2003 r. ( data znajdująca się na wezwaniu ) do dnia uzupełnienia wniosku, czyli (...) września 2003 r., w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru wezwania przez inwestora. Powyższe odliczenie dokonane zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 917/06 cyt:" Jeżeli wniosek jest dotknięty brakami formalnymi możliwymi do usunięcia, to zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W takim przypadku okres niezbędny do usunięcia braków formalnych wniosku podlega odliczeniu od ustalonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Po odliczeniu od wskazanego wyżej czasu trwania postępowania ( 106 dni ) ustawowego terminu z art. 35 ust. 6 oraz czasu oczekiwania na uzupełnienie braków ( 106 – 65 – 13 ) czas przeterminowania wynosi 28 dni. Mając na uwadze stawkę za każdy dzień zwłoki ( 500 zł ) łączny wymiar kary wynosi 14.000,00 zł. Organ I instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta (...), iż odliczeniu podlega także okres czasu wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, niemieszczący się w kategoriach czynności określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta (...) na podstawie ar. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji odnośnie początku biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz ustalenia dotyczącego przekroczenia powyższego terminu o 28 dni. Organ II instancji ponadto nie podzielił zastrzeżeń wnoszącego zażalenie, co do początku biegu terminu z art. 35 ust. 6, który miałby rozpocząć bieg od momentu złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż termin ten rozpoczyna bieg od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę bez względu na to czy wniosek ma braki formalne czy też nie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/07. Także organ II instancji uznał za niezasadne zastrzeżenia podnoszone w zażaleniu dotyczące odliczania od terminu określonego, w art. 35 ust. 6 okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okresów związanych z oczekiwaniem na zwrotne poświadczenie odbioru, gdyż należy je uznać za zwykłe czynności procesowe mieszczące się w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Prezydent (...) zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż kompletny pod względem formalnym wniosek strona złożyła w dniu (...) września 2003 r. i ta data powinna stanowić początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6. Takie stanowisko znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05, w którym stwierdzono, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne nie toczy się, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nie uzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. W innych postępowaniach organ odwoławczy uwzględniał w/w stanowisko a także znalazło ono potwierdzenie w innych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/06, z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2193/06 ), w związku z powyższym termin do wydania pozwolenia na budowę został przekroczony o 15 dni a nie 0 28 dni jak to przyjęły organy obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto podniesiono, iż dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, bez znaczenia czy jest to żądanie dotknięte wadami formalnymi czy też nie, a nie uzupełnienie braków formalnych skutkuje na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawieniem pisma bez rozpoznania ( tak wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/06 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie kontrolą Sądu zostało objęte postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Problemem, który stanowi przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu to kwestia liczenia początkowego terminu dla wydania pozwolenia na budowę określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącego powinno to nastąpić dopiero po złożeniu kompletnego wniosku o pozwoleniu na budowę ( tj. (...)września 2003 r. ) a nie jak przyjmują organy administracyjne od chwili złożenia wniosku zawierającego braki formalne ( tj. (...) sierpnia 2003 r. ). Stwierdzić należy, iż zarzut skarżącego nie może zostać uwzględniony z następujących względów. Art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o pozwolenie na budowę powinien odpowiadać wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. oraz zawierać załączniki określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, do którego wpływa wniosek o pozwolenie na budowę, poza ustaleniem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, bada czy wniosek jest kompletny pod względem formalnym, tj. czy spełnia wymogi art. 63 k.p.a. i zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku wymogów przewidzianych w art. 63 k.p.a. lub któregokolwiek z wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 ust. 2 k.p.a.), natomiast usunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie powoduje przejście do następnej fazy postępowania, merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Na tym też etapie organ administracji architektoniczno – budowlanej przystępując do merytorycznej oceny wniosku może skorzystać z uprawnień wynikających z treści art. 35 ust. 3, a więc wydanie postanowienia z obowiązkiem usunięcia wskazanych nieprawidłowości, jednakże już pod innym rygorem a mianowicie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Najczęściej w/w etapy postępowania są mieszane i tak było w przedmiotowym postępowaniu a mianowicie obowiązki nałożone w pkt 2a, 2b i 3 wezwania do usunięcia braków formalnych z dnia (...) września 2003 r. nie są brakami formalnymi a merytorycznymi i powinny zostać nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wątpliwości organu, co do treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są niezasadne, gdyż wnioskodawca załączył do dokumentacji wypis z księgi wieczystej KW nr (...). Ponadto brak jest w aktach administracyjnych dowodu doręczenia w/w wezwania, co praktycznie uniemożliwia kontrolę terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku nie uzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi, zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. W przypadku natomiast "niedziałania" w sprawie, stronie przysługuje skarga na bezczynność do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), w wyniku, której dojdzie do rozstrzygnięcia, czy zasadnie nie prowadzono postępowania administracyjnego. Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a. nie określa jednoznacznie czasu) wezwie stronę do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia. Nie można jednak uznać, iż sporządzenie wezwania do usunięcia braków w terminie 14 dni od momentu wpływu wniosku jest "działaniem bez zbędnej zwłoki", tym bardziej, iż organ nakłada na stronę obowiązek wynikający z ustawy działania w terminie 7 dni. Sprawa pod względem formalnym a wiec w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinna zostać zbadana niezwłocznie, czyli praktycznie zaraz po wpłynięciu sprawy do organu mając na uwadze terminy załatwienia spraw przewidziane w art. 35 k.p.a. lub w przepisach prawa materialnego. Przyjęcie tezy, która stawia skarżący mogłoby sankcjonować takie działanie organu, iż np. dzień przed upływem terminu ustawowego do załatwienia sprawy zostanie wysłane wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i po uzupełnieniu wniosku organ administracji miałby ponownie ustawowy termin na załatwienie sprawy. Dlatego też organy I i II instancji prawidłowo odliczyły od terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego okres faktycznego uzupełnienia wniosku. Należy także zwrócić uwagę, iż wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zajęło Prezydentowi Miasta (...) ponad miesiąc czasu. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w momencie wydawania kontrolowanych decyzji termin do wydania pozwolenia na budowę wynosił dwa miesiące a nie 65 dni jak przyjęły organy administracji, ale mając na uwadze treść art. 135 § 2 p.p.s.a. Sad nie może orzekać na niekorzyść skarżącego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.