VII SA/Wa 1904/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości [...] złotych za 97 dni zwłoki, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] lipca 2003 r., w związku z czym dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane upłynął dnia 25 września 2003 r. (czwartek). Organ wskazał, że czas podlegający odliczeniu z powodu usuwania przez inwestora braków formalnych wniosku, w trybie art. 64 § 2 kpa, to 6 dni licząc od dnia wezwania tj. od 8 sierpnia 2003 r. do dnia wpływu do urzędu pisma o uzupełnieniu wniosku tj. do 14 sierpnia 2003 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] stycznia 2004 r., czyli po upływie 165 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Po odliczeniu od 165 dni – 62 dni (od 25 lipca 2003 r. do 25 września 2003 r.) wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, oraz 6 dni w ciągu, których uzupełniany był przez inwestora wniosek, otrzymujemy 97 dni przeterminowania. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w K. wynosi [...] zł ( [...] zł). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał również, że nie uwzględniono odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania dla zapoznania się z dokumentacją, ponieważ powyższe stanowi składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie mieszczący się w kategorii czynności, o których mowa w art. 35 § 5 kpa, a obecnie również w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. – uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. w całości i nałożył na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 345/06 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując w uzasadnieniu, iż dla ustalenia, czy w sprawie wydania pozwolenia doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane winny być zastosowane przepisy w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze wskazanie Sądu oraz art. 64 § 2 kpa, organ II instancji przyjął, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne nie toczyło się. Organ odwoławczy stwierdził, iż niekompletny wniosek nie jest rozpoznawany i w przypadku jego nie uzupełnienia w dalszym ciągu rozpoznawany być nie może. W niniejszej sprawie strona złożyła kompletny pod względem formalnym wniosek w dniu 14 sierpnia 2003 r. Ta data zdaniem organu odwoławczego stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 65 - ty dzień załatwienia sprawy upłynął dla organu rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 18 października 2003 r. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została dopiero [...] stycznia 2004 r., czyli 80 dni po wskazanym terminie. W sprawie zaś zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zaszły żadne okoliczności zawinione przez stronę, które warunkowałyby wstrzymanie biegu terminu wynikające z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi [...] złotych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. złożył Prezydent Miasta K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 - 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę Prezydent Miasta K. podał, że organy orzekające w sprawie - zarówno Wojewoda Małopolski jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - nie odliczyły okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania przewidzianych przepisami kpa oraz okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony. Dla poparcia swej argumentacji strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Prezydenta Miasta K. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Jakkolwiek zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest błędne, to jednak Sąd nie mógł go uchylić, gdyż Sąd orzekając związany jest zakazem reformationis in peius wyrażonym w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z nim Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 powołanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (ust. 8 art. 35 powołanej ustawy). Na marginesie tylko wskazać trzeba, iż ustawodawca w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane posługuje się terminem "w sprawie pozwolenia na budowę" przez co należy rozumieć zarówno wydanie przez organ architektoniczno - budowlany decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust 6 powołanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż bieg terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane należy liczyć od daty złożenia kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę tj. w przedmiotowej sprawie od dnia 14 sierpnia 2003 r. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, bez znaczenia przy tym jest to czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi, czy też nie. Stwierdzić trzeba, iż każdy wniosek strony chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w początkowej fazie postępowania, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w przypadku braków możliwych do usunięcia, ma zastosowanie art. 64 § 2 kpa. W takiej sytuacji wzywa się wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Natomiast niewątpliwie okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni. Z treści art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane wynika, iż do terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki zarówno formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Trafnie zatem organy obu instancji przy obliczaniu zwłoki nie uwzględniły okresów uzupełniania przez inwestora braków na podstawie postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu bezspornym jest więc, iż datą wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami przy ul. [...] w K. był dzień 25 lipca 2003 r., tj. dzień złożenia przez stronę wniosku w organie, nie zaś dzień 14 sierpnia 2003 r. jak przyjął to organ II instancji. Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, iż odliczeniu od terminu 65 dniowego winny podlegać okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, gdyż zawiadomienie takie jest jedynie czynnością techniczną, która nie rodzi terminu ani dla organu, ani dla strony. Sąd nie podziela poglądu – na który powołuje się strona skarżąca - zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 231/06, że "(...) odliczeniu od terminu, w którym wydana winna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzania otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ administracji stronom termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (...)". Zauważyć trzeba, iż pogląd ten jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem odosobnionym. Dokonując analizy akt sprawy, zgodzić się trzeba z twierdzeniem, iż Prezydent Miasta K. nie dochował terminów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, tym samym zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 25 lipca 2003 r. 65 dzień na załatwienie sprawy - zgodnie ze znowelizowanymi przepisami, które mają w tej sprawie zastosowanie - upływał 29 września 2003 r. 8 sierpnia 2003 r. wezwano inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku. 14 sierpnia 2003 r. inwestor uzupełnił braki – 6 dni podlega odliczeniu. Termin do załatwienia sprawy mijał więc 6 października 2003 r., a decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami przy ul. [...] w K. wydana została [...] stycznia 2004 r. Zatem organ pozostawał w zwłoce 91 dni, co daje karę 45. 500 zł. Ponieważ ta kwota jest wyższa o [...] zł od kwoty wymienionej w zaskarżonym postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., to Sąd musiał oddalić skargę. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Z uwagi jednak na to, iż powyższe stanowisko Sądu w niniejszej sprawie musiałoby spowodować wydanie przez organ administracji, ponownie rozpoznający sprawę, w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.