II OSK 1888/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz NSA Anna Żak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "[...]" i L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/07 w sprawie ze skarg "[...]" i L. J. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] W. oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] oraz L. J. na uchwałę nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. [...] zakwestionowała powyższą uchwałę, domagając się w skardze jej unieważnienia w części dotyczącej planowania przestrzennego na terenie lasów prywatnych w W. polegającego na braku możliwości zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. W odrębnej skardze L. J. podniósł zarzuty pod adresem uchwały w części dotyczącej jego działki leśnej nr [...] w obrębie [...] znajdującej się w dzielnicy B. w W.. Wniósł alternatywnie albo o uwzględnienie któregoś z wariantów zagospodarowania przestrzennego określonego we wnioskach do studium (co prowadziłoby do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części) albo o utworzenie na spornym obszarze publicznego parku jako inwestycji celu publicznego, związanej z wykupem gruntów na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt polityki przestrzennej gminy, którego treść determinuje jednak zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając skargę [...] Sąd stwierdził, że podmiot ten nie występuje we własnym imieniu. Jednocześnie [...] nie przedstawiła pisemnych zgód poszczególnych osób fizycznych, które miałyby być przez [...] reprezentowane. Skoro zatem [...] nie wykazała istnienia czynnej legitymacji skargowej, pozwalającej na możliwość wniesienia skargi bądź we własnym imieniu bądź w imieniu grupy mieszkańców, to złożona przez ten podmiot skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie Sąd zastrzegł, iż nawet gdyby skarga podlegałaby merytorycznej ocenie, to i tak należałoby ją oddalić, albowiem nie wskazuje ona okoliczności skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, istotnych w świetle regulacji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przechodząc do skargi L. J. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący ma czynną legitymację skargową, bowiem jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się na obszarze, którego dotyczy kwestionowana uchwała. Odnosząc się do zarzutów skargi L. J. Sąd podniósł, że skarga ta mogłaby odnieść skutek, gdyby kwestionowane studium wprowadziłoby zakazy ograniczające prawo własności i gdyby ograniczenia te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa. W ocenie Sądu intencją skarżącego jest zmiana przeznaczenia terenów leśnych pod cele nieleśne, co miałoby umożliwić zabudowę tych terenów oraz eksploatację znajdujących się tam złóż (np. piasku). Sąd zauważył, że tereny leśne, których dotyczą skargi znajdują się w tzw. strefach ochronnych i mają do nich zastosowanie m.in. przepisy rozdziału III ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Na podstawie art. 17 tej ustawy Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał w dniu 25 sierpnia 1992 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Sąd stwierdził, że bez wdrożenia trybu określonego w powyższych aktach nie ma możliwości wyłączenia zakazów jakim poddane są nieruchomości leśne o takim charakterze jak w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił natomiast ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia w dniu 28 kwietnia 2004 r. wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), którego § 6 pkt 2 stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Wszystkie te przepisy nie pozostawiają, w ocenie Sądu, wątpliwości co do tego, że studium w kwestionowanej przez skarżących części nie narusza prawa. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli [...] i L. J., wnosząc o jego uchylenie. W skardze kasacyjnej [...] podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 10 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za dopuszczalne nieokreślenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kryteriów dopuszczających możliwość zabudowy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zakaz zabudowy jest ograniczeniem gwarantowanego w Konstytucji RP prawa własności, zaś w świetle regulacji art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. W związku z powyższym ustanowienie w studium zakazu zabudowy powinno precyzyjnie wskazywać podstawę prawną jego wprowadzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono też, że Sąd pierwszej instancji analizując możliwości zabudowy w lasach ochronnych powołał się jedynie na ustawę o lasach, podczas gdy w sprawie mają zastosowanie także przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – a w szczególności jej art. 9 ust. 2 i 3. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 49 § 1 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że [...] nie posiada czynnej legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd z naruszeniem prawa (art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaniechał wezwania skarżącej [...] do uzupełnienia braków formalnych skargi, bowiem w razie wątpliwości co do właściwej reprezentacji skarżącego podmiotu, skarżący powinien zostać zobowiązany do przedłożenia stosownej pisemnej zgody lub pełnomocnictwa procesowego. Błędna wykładnia art. 101 ust. 2a ustawi o samorządzie gminnym nie może stanowić argumentu przemawiającego za zwolnieniem Sądu z powyższego obowiązku. Skarga L. J. została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w wyroku "całości materiału dowodowego". W szczególności Sąd pierwszej instancji pominął zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia uwag właściciela nieruchomości, wniesionych do projektu studium, których nie przedstawiono ani Prezydentowi [...] W., ani Radzie [...] W., co stanowi naruszenie procedury uchwalania studium w świetle powołanego przepisu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Miasta [...] W. do wpisania w studium "bardziej szczegółowej klauzuli ochronnej dotyczącej zakazu zabudowy w lasach". W ocenie skarżącego przepis art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinien być wykładany w ten sposób, aby planiści miejscy mogli wprowadzać zakazy zabudowy wynikające z przepisów o ochronie środowiska w dowolny sposób. Jakkolwiek przepis art. 130 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) dopuszcza wydawanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości również na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie skarżącego oznacza to tylko tyle, że zakazy zabudowy mogą być wprowadzane również w aktach planistycznych wydawanych na podstawie tej ustawy. Natomiast szczegółowe kryteria kwalifikacji tego co powinno być poddane ochronie prawnej, wprowadzane są do "szczegółowych regulacji środowiskowych". W przekonaniu skarżącego w sytuacji gdy na spornym terenie nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to właśnie studium stanie się dokumentem ostatecznym i wiążącym zarówno organy administracji, jak i właścicieli nieruchomości. Na skargę kasacyjną L. J. Rada [...] W. pismem z dnia 14 listopada 2007 r. złożyła odpowiedź, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W szczególności zamierzonego skutku nie może odnieść skarga kasacyjna [...], a to z tego względu, że organizacja ta nie wykazała naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, tak jak wymaga tego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). [...] – jak słusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji – nie dość, że nie wykazała naruszenia jej interesu wynikającego z konkretnych przepisów prawa materialnego, to również nie wykazała, że skargę wniosła reprezentując grupę mieszkańców gminy wymienionych z imienia i nazwiska, którzy wyrazili na to zgodę w myśl art. 101 ust. 2a ww. ustawy, zaś oczekiwanie, że sąd wezwie pełnomocnika do takiego sformułowania skargi w ramach uzupełnienia jej braków formalnych nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Trudno byłoby bowiem zaakceptować pogląd, że zmiana podmiotu skargi (grupa mieszkańców, a nie [...]) mieści się w kategorii braków formalnych skargi, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, pos. 1270 ze zm.). Jeżeli zaś chodzi o wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to trzeba zauważyć, że jest to warunek tego aby sąd administracyjny skargę rozpoznał merytorycznie. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu na uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie na uchwałę Rady [...] W. w sprawie przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów k.p.a., wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Dopiero to otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i w konsekwencji oceny legalności uchwały (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżąca [...] nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego i nie wniosła skargi reprezentując grupę mieszkańców Miasta w rozumieniu art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to oczywistym pozostaje fakt, iż nie miała w sprawie legitymacji do skarżenia przedmiotowej uchwały Rady [...] W., ale nawet gdyby założyć, że jest inaczej i przyjąć, iż interes prawny [...] został naruszony zaskarżonym studium to i tak skarga podlegałaby oddaleniu, jako że przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty, a Naczelny Sąd Administracyjnymi jest nimi związany, są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw pozbawiony jest – wobec powyższego wywodu – zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś zarzut naruszenia przepisów art. 10 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z ich błędną interpretacją jest chybiony, bowiem Sąd poprawnie wyłożył te przepisy, a stronie skarżącej chodzi – jak wynikać to może z uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie tyle o interpretację tych przepisów co dokonane na ich podstawie ustalenia planistyczne w studium i nadużycie przysługujących Radzie Miasta uprawnień do decydowania o kształcie studium, ale ta kwestia i tak nie mogłaby być przedmiotem kontroli NSA przy braku wskazania w skardze kasacyjnej naruszenia w tej mierze konkretnego przepisu prawa. Co do zaś zarzutów skargi kasacyjnej L. J. to i te zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Co prawda interes skarżącego jest w przeciwieństwie do interesu [...] wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody, ustawy – Prawo ochrony środowiska itp.) wynikają ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych. Co prawda ma rację strona skarżąca, że studium wiążąc gminę przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływa, choć pośrednio, na jej prawa i obowiązki, czyniąc tym samym niezasadnym stanowisko Rady [...] W. z odpowiedzi na skargę kasacyjną o wykluczeniu możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, to jednak nie można nie zauważyć, że w tej konkretnej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło przepisami ww. ustaw. Jeżeli zatem interes prawny skarżącego nie został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium, to skarga wniesiona do sądu administracyjnego, podlegała oddaleniu już z tego powodu, ale nawet gdyby przyjąć, że jest inaczej i założyć, iż to jednak studium narusza interes prawny skarżącego to i tak skarga kasacyjna nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku. Trudno byłoby bowiem skutecznie zarzucić Radzie [...] W., iż nadużyła uprawnień przysługujących jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, w sytuacji gdy uznała w studium, że z zabudowy winny być wyłączone te tereny, które i tak nie mogą być zabudowywanie na mocy przepisów (ustaw) szczególnych. Inną kwestią jest przeznaczenie tych terenów w studium pod inwestycje celu publicznego – parku publicznego – co umożliwiłoby wprowadzenie obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów i w konsekwencji dawało możliwość stosownych rekompensat materialnych, ale ta kwestia pozostaje w sferze uznania Rady [...] W. i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby sąd administracyjny był właściwy do "nakazania" Radzie przyjęcia takiego rozwiązania. Co do zaś zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to i ten zarzut gdyby mógł być rozpatrywany – nie mógłby odnieść zamierzonego skutku. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia zasad ani też istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego studium, a strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie (poprzez wskazanie stosownych przepisów postępowania naruszonych przez Sąd) ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, to zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności studium, o którym mowa. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.