II GSK 188/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.O. C. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 296/07 w sprawie ze skargi S.O. C. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od S.O. 92 zł 10 gr (słownie dziewięćdziesiąt dwa złote dziesięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Marszałek Województwa L. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił skarżącemu przedłużenia zezwolenia z dnia [...] czerwca 2003 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – W. Odmowę przedłużenia organ I instancji uzasadnił tym, że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2006 r. o przedłużenie zezwolenia został złożony ponad 18 miesięcy przed utratą ważności zezwolenia, a zatem przedwcześnie. Utrzymując w mocy tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm./, zwana dalej ustawą o transporcie drogowym, nie zawiera przepisów określających termin złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, powinien mieć zastosowanie art. 35 k.p.a. Pogląd organu I instancji, że skarżący winien złożyć wniosek o przedłużenia zezwolenia na około dwa miesiące przed upływem terminu ważności zezwolenia jest uzasadniony, bowiem termin ten daje organowi rozsądny czas na rozpatrzenie wniosku przed upływem terminu ważności zezwolenia i stwierdzenie, w jak najbliższym terminie utraty ważności zezwolenia, iż nie zachodzą przesłanki jego cofnięcia. Oddalając skargę S.O. Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, z treści art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, że termin dotychczasowego zezwolenia musi upłynąć, nie wynika natomiast, że wniosek musi być złożony po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia. Za bezzasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, zgodnie, z którym jego wiosek zawiera jednocześnie rodzaj warunkowego zrzeczenia się dotychczasowych uprawnień pod warunkiem, że zostaną one wydane na nowo z dalszym terminem obowiązywania. Omawiana ustawa nie zna, bowiem takiej konstrukcji. Wskazuje natomiast tryb przedłużania terminu obowiązywania zezwolenia, z którego wynika, że wolą ustawodawcy wcale nie było doprowadzenie do sytuacji, gdy przedsiębiorca, dysponujący zezwoleniem na czas określony, musiałby "zrzekać się" w części swoich uprawnień, aby je następnie przedłużyć. Nie może on robić tego również z własnej inicjatywy, chociażby, dlatego, że zdolność do wywiązywania się z przyjętych obowiązków w trakcie biegu całego terminu określonego w pozwoleniu jest świadectwem przestrzegania warunków zezwolenia na prowadzenie działalności, co również jest brane pod uwagę przy rozpatrzeniu wniosku o jego przedłużenie. Sąd I instancji zauważył, że działanie przedsiębiorcy musi cechować się racjonalnością. Nie ma przepisu wskazującego bezpośrednio precyzyjne ramy czasowe, kiedy wniosek o przedłużenie zezwolenia może być złożony. Trafnie, zatem zauważa Kolegium, przy uwzględnieniu szeregu innych norm, iż wniosek musi być złożony w takim terminie, który pozwalając na zachowanie ciągłości prowadzenia działalności transportowej - umożliwi organowi rozważenie wszystkich okoliczności z tym związanych, w tym polegających na ocenie działalności prowadzonej w ramach dotychczasowego zezwolenia, oraz wydanie rozstrzygnięcia w terminie załatwiania spraw, określonym przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku wcześniej niż na dwa miesiące przed upływem terminu ważności dotychczasowego zezwolenia uniemożliwia organowi rozpoznanie go w sposób zgodny z prawem, a więc przy ustaleniu całokształtu sprawy, a jednocześnie w terminach wiążących ten organ. Z taką motywacją Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej S.O. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez dokonanie niedopuszczalnej w prawie publicznym wykładni ekstensywnej skutkującej przyjęciem, iż ustawodawca w konstrukcji tego przepisu wyklucza wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia przed upływem terminu ważności zezwolenia udzielonego uprzednio, oraz że wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem przed wygaśnięciem obowiązującego zezwolenia obwarowane jest "rozsądnym" terminem. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd dokonania przez organ błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie niedopuszczalnej w prawie publicznym wykładni ekstensywnej skutkującej przyjęciem, iż ustawodawca w konstrukcji tego przepisu wyklucza wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia przed upływem terminu ważności zezwolenia udzielonego uprzednio, oraz że wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem przed wygaśnięciem obowiązującego zezwolenia obwarowane jest "rozsądnym" terminem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji I jak i II instancji przepisów postępowania, tj. art. 35 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym mają charakter wiążący dla strony, podczas gdy są jedynie normami semiimperatywnymi, adresowanymi do organów administracji i nie mogą stanowić samoistnej podstawy oddalenia skargi; 2) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ustawa o transporcie drogowym nie posługuje się pojęciem terminu w ciągu, którego przedsiębiorca może wystąpić z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie takiego terminu z powołaniem się na terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza spraw szczególnie skomplikowanych (art. 35 § 3 k.p.a.). Zabieg taki jest w istocie stanowieniem prawa w drodze wykładni ekstensywnej, zaś zarówno sądy jak i organy administracji powołane są do jego stosowania, nie zaś "dopowiadania" tekstu ustawy, wbrew założeniom płynącym z jej treści. Skarżący podkreślił, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w art. 35 k.p.a. mają charakter instrukcyjny, dyscyplinujący, nie są natomiast przewidziane w celu ograniczania realizacji uprawnień obywatela terminem, w tym do analizowania przez stronę przyszłego postępowania, czy dana sprawa "wymaga postępowania wyjaśniającego", czy też należy do gatunku "spraw szczególnie skomplikowanych". Złożenie przez skarżącego wniosku o zmianę zezwolenia na 18 miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia było uzasadnione długotrwałością postępowania, chęcią zapewnienia ciągłości funkcjonowania przewozów i stabilności zatrudnienia kierowców pracujących w firmie "C.", co pozostaje w zgodzie z celem i sensem regulacji art. 21 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie zgodził się więc z tezą Sądu, iż jego działanie polegające na złożeniu wniosku z takim wyprzedzeniem czasowym było nieracjonalne. Zdaniem skarżącego, organ winien rozpatrzyć jego wniosek o przedłużenie zezwolenia według stanu na dzień wydawania decyzji o przedłużeniu zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wobec błędnego uznania przez Sąd I instancji, że przepis art. 35 ust. 3 k.p.a. ma charakter wiążący dla strony i że może stanowić podstawę odmowy rozpoznania wniosku skarżącego, zaskarżona decyzja nie powinna się ostać w obrocie, gdy tymczasem WSA w L. nie znalazł podstawy do jej uchylenia. III Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, a pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów przejazdu. Nadto przedłożył decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jakkolwiek oparta na obydwu podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w istocie sprowadza się do kwestii wykładni prawa materialnego, a to art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawodawca postanowił, że zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, na czas nie dłuższy niż 5 lat. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, po upływie okresu, o którym mowa w ust. 1pkt 1, zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4. Dla ustalenia prawidłowej wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym istotne są przepisy – art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 3 pkt 1 komentowanej ustawy. Przepisy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym określają sytuację, w której następuje zmiana zezwolenia /art. 24 ust. 1/ lub może nastąpić zmiana zezwolenia /art. 24 ust. 2 /, przy czym żaden z nich nie dopuszcza zmiany zezwolenia w zakresie okresu, na jaki zostało wydane. Natomiast art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenie wygasa w razie zrzeczenia się zezwolenia. W świetle zacytowanych przepisów uprawniony jest pogląd, że jedyną prawnie dopuszczalną formą skrócenia okresu ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest zrzeczenie się zezwolenia na dalszy okres. Z kolei zrzeczenie się zezwolenia skutkuje prawnym obowiązkiem jego wygaszenia w oparciu o art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Analizując przepis art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym zwrócić należy uwagę zarówno na przesłanki pozytywne jak i negatywne określone w tej normie prawnej. Pozytywnymi przesłankami są upływ okresu zezwolenia i wniosek przedsiębiorcy o przedłużenie zezwolenia. Natomiast negatywną przesłanką jest w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, istnienie podstaw do cofnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Literalne brzmienie omawianego art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym może prowadzić do konkluzji, że obie przesłanki pozytywne muszą być spełnione jednocześnie, a zatem w tym samym momencie. Jednakże ten rodzaj wykładni pozostawałby w sprzeczności nie tylko z wykładnią celowościową, którą trafnie zastosował Sąd I instancji, ale także z art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym, że zezwolenie wygasa po upływie terminu określonego w zezwoleniu. Wygaśnięcie zezwolenia zarówno z tej przyczyny jak i wówczas, gdy przedsiębiorca zrzekł się zezwolenia, o czym była mowa wcześniej, uniemożliwiłoby skuteczne ubieganie się o jego przedłużenie. Skoro, bowiem zezwolenie wygasło, to bezprzedmiotowym byłby wniosek o jego przedłużenie. Zgodzić się, zatem należy zarówno z Sądem I instancji jak i stronami postępowania sądowoadministracyjnego, iż wniosek, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym należy złożyć do właściwego organu przed upływem terminu określonego w zezwoleniu. W obowiązującym stanie prawnym instytucja przedłużania zezwoleń, czy też koncesji jest zjawiskiem znanym. Wymóg uzyskania zgody właściwego organu na prowadzenie przez uprawniony podmiot określonej formy działalności, czy to przez zezwolenie czy też koncesje, ustawodawca zwykle łączy z terminem obowiązywania owej zgody i często wprowadza możliwość jej przedłużenia na wniosek przedsiębiorcy. Co do zasady, w przepisach prawa materialnego, określa się w takim przypadku termin, w którym wniosek o przedłużenie należy złożyć. I tak art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych /Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27/ stanowi, że wniosek o przedłużenie zezwolenia składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Z kolei w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531/, w art. 35 a ust. 1 zakreślono termin do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji. Podobnie ustawodawca zakreślił termin do składania wniosku o przedłużenie koncesji w art. 39 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne /Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625/, zgodnie, z którym przedsiębiorca energetyczny może złożyć wniosek o przedłużenie ważności koncesji, nie później niż na 18 miesięcy przed jej wygaśnięciem. W omawianej ustawie o transporcie drogowym ustawodawca nie wprowadził terminów materialnoprawnych do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Brak jednak takiej regulacji nie oznacza, że wniosek o przedłużenie okresu zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób można złożyć w każdym czasie. Baczyć, bowiem należy, że wniosek taki wszczyna nowe postępowanie, w toku którego właściwy organ zobligowany jest nie tylko do zbadania istnienia przesłanek pozytywnych uprawniających do pozytywnego rozpoznania żądania przedsiębiorcy, ale nade wszystko ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka, skutkująca odmową przedłużenia okresu zezwolenia. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jest ustalenie, czy nie doszło do naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, czy przedsiębiorca nie zaniechał, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych, co najmniej przez 3 miesiące, jak i czy nie odstąpił zezwolenia osobie trzeciej. Te ustalenia i ich ocena powinny obejmować okres objęty zezwoleniem, o przedłużenie którego przedsiębiorca się ubiega. Słusznie, zatem Sąd I instancji zaaprobował pogląd organu, że wniosek o przedłużenie zezwolenia musi być złożony w takim terminie, który pozwalając na zachowanie ciągłości prowadzenia działalności transportowej – umożliwi organowi rozważenie wszystkich okoliczności z tym związanych, w tym polegających na ocenie działalności prowadzonej w ramach dotychczasowego zezwolenia. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają normy materialnoprawnej określającej termin, w którym wniosek o przedłużenie okresu zezwolenia należy złożyć. W takiej sytuacji posłużenie się przepisami proceduralnymi obowiązującymi w kodeksie postępowania administracyjnego, mającymi zastosowanie w sprawie, było uprawnione. Rację ma skarżący twierdząc, że adresatem przepisów określających terminy załatwienia sprawy administracyjnej jest organ prowadzący postępowanie. Jednakże ta konstatacja, wobec braku przepisów prawa materialnego, nie może świadczyć o wadliwości kontrolowanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 marca 2002 r. w zakresie danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia /Dz. U. Nr 117, poz. 1010/. Rozporządzenie to określa m.in. zakres danych i informacji, w tym rodzaje dokumentów, których organ udzielający licencji lub zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego może żądać od przewoźnika drogowego w celu potwierdzenia, że spełnia on nadal wymagania ustawowe i warunki określone w licencji lub zezwoleniu. Wobec dotychczasowych uwag nie może budzić wątpliwości, iż przedłużenie zezwolenia może zostać udzielone tylko temu przedsiębiorcy, który nadal spełnia ustawowe warunki do posiadania zezwolenia, a zatem przepisy tego rozporządzenia powinny mieć zastosowanie w sprawie o przedłużenie okresu, na który zostało udzielone zezwolenie. W § 4 ust. 2 rozporządzenia określono minimalny okres, jaki może zakreślić organ do przedłożenia żądanych dokumentów, jak i termin, w którym przedsiębiorca zobligowany jest do ich przedłożenia. Analiza przywołanych przepisów rozporządzenia również prowadzi do uznania, że wniosek skarżącego o przedłużenie okresu zezwolenia złożony na 18 miesięcy przed upływem okresu, na które zostało udzielone zezwolenie nie mógł zostać uwzględniony. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. W rozwinięciu omawianego zarzutu strona skarżąca stwierdziła, że po pierwsze Sąd I instancji uznał, iż przepis art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wyklucza wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia przed upływem terminu ważności zezwolenia udzielonego uprzednio. Po wtóre, Sąd uznał, że wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem przed wygaśnięciem obowiązującego zezwolenia obwarowane jest "rozsądnym" terminem. Od razu, zatem zauważyć należy, że tezy te wzajemnie się wykluczają. Ponadto Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że z omawianego przepisu nie wynika, że wniosek musi być złożony po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia /str. 7 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji/. Sąd I instancji przyjął natomiast, że wniosek o przedłużenie okresu zezwolenia powinien zostać złożony w takim terminie, który zarówno pozwoli na zachowanie ciągłości prowadzenia działalności transportowej, jak i na wydanie rozstrzygnięcia w terminie załatwienia spraw, określonym przepisami k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn już omówionych pogląd ten podziela. W tej sytuacji za nieusprawiedliwione należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a., jak i art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących stosownie do żądania pełnomocnika organu jedynie zwrot kosztów przejazdu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.