I OSK 430/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 686/07 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 686/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta Tarnowski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz M. D. nieruchomości położonej w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że nabycie własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1986 r., a następnie została zawarta umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami w Tarnowie, a M. D. na okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] grudnia 1991r. W dniu [...] września 1986 r. Miejska Rada Narodowa w Tarnowie podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego Tarnów "[...]", po czym zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1986 r. poinformowała M. D., jako dzierżawcę o planowanej zabudowie. Starosta Tarnowski, powołując się na treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten - zdaniem organu - nie ma zastosowania do nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nieruchomości tak nabytej nie można bowiem traktować jako wywłaszczonej lub sprzedanej pod przymusem. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. D. wskazując, że pismo z dnia [...] listopada 1986 r. nie zostało mu doręczone jako dzierżawcy, a organ nie ustalił w jakim celu Skarb Państwa nabył od M. D. nieruchomość. Dodatkowo w odwołaniu wskazano, że organ nie wziął pod uwagę toczących się w sprawie przedmiotowej nieruchomości postępowań administracyjnych, w których odmówiono M. D. prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości z uwagi na planowany na jej terenie węzeł komunikacyjny. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie odnośnie nieruchomości uprzednio wywłaszczonych lub części nieruchomości, która to część nie podlegała wywłaszczeniu, lecz została nabyta w drodze umowy i nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jeżeli zostały one nabyte lub przejęte w sposób określony w tym przepisie. Organ drugiej instancji stwierdził, że enumeratywnie wyliczone przypadki możliwości zwrotu nieruchomości powodują, że jeżeli nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na innej podstawie, jej zwrot nie jest możliwy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie działka nr [...] obrębu [...] w Tarnowie została sprzedana Skarbowi Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie jest możliwy jej zwrot, gdyż stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują takiej możliwości wobec nieruchomości, która została nabyta w sposób nieprzewidziany w przepisach określających możliwość zwrotu. Organ drugiej instancji nie uznał za konieczne badanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie sprzedaży nieruchomości, a także za bezzasadne uznał ustalanie celu, w jakim Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązująca w dacie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie wykluczała nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w wyniku umowy cywilnoprawnej, a tym bardziej nie przewidywała możliwości zwrotu takiej nieruchomości nawet w sytuacji jeżeli nabycie nieruchomości było dokonane w celu, który uzasadniałby tryb wywłaszczenia nieruchomości także w sytuacji, w której ów tryb został wszczęty przed zawarciem umowy cywilnoprawnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. D. domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 77 §1 i §4 kpa poprzez pominięcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pominięcie postępowań administracyjnych odmawiających skarżącemu zabudowy przedmiotowej nieruchomości z uwagi na planowane powstanie na terenie nieruchomości węzła komunikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę stwierdzając, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się do materialnoprawnej postawy żądania zwrotu nieruchomości Sąd stwierdził, że art. 136 ust. 3 i ust. 4, a także art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozwalają na zwrot nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także jeżeli nabycie lub przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych; ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd uznał za błędne stwierdzenie skarżącego, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nastąpiła na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1986 r. zawarta pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa nie wskazuje bowiem, aby była zawierana na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także nie wskazuje celu jej zawarcia. Jest to zatem typowa umowa cywilnoprawna dlatego zwrot przedmiotowej nieruchomości nie może nastąpić na podstawie art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie tracą na znaczeniu zarzuty dotyczące braku ustalenia celu zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została skarżącemu przymusowo zabrana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, bądź uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej Ppsa - poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia pomimo jasno sformułowanych zarzutów w skardze; naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez skarżącego na podstawie zwykłej umowy cywilnoprawnej, a nie na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd błędnie ocenił stan prawny obowiązujący w dacie zawierania umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa. W szczególności skarżący stwierdził, że w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czego - zdaniem skarżącego - Sąd nie ustalił. Jako bezzasadne uznał skarżący ustalenia Sądu odnośnie treści art. 49 wskazanej ustawy, gdyż przepis ten zaczął obowiązywać po dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie jest również istotne, zdaniem skarżącego, że akt notarialny stanowiący umowę sprzedaży nieruchomości nie zawiera wskazania celu tej umowy, gdyż skarżący wykazał za pomocą innych dokumentów jaki to był cel, co uzasadnia uznanie, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, że jeżeli nabycie nastąpiło na podstawie art. 53 wskazanej wyżej ustawy, to nie można umowy sprzedaży traktować jako zwykłej umowy cywilnoprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §3 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W sprawie bezspornym jest fakt zbycia przez M. D. na rzecz Gminy Miasta Tarnowa nieruchomości położonej w Tarnowie, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], na podstawie notarialnej umowy sporządzonej w dniu [...] sierpnia 1986 r. oznaczonej jako umowa sprzedaży. Skarżący swoją skargę oparł na twierdzeniu, że powyższa umowa została zawarta na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego, na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, żąda jej zwrotu. Z tego powodu koniecznym jest ustalenie na jakiej podstawie została zawarta pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa przedmiotowa umowa. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia wskazanej wyżej umowy sprzedaży, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Przepis art. 53 ust. 2 powołanej ustawy stanowił natomiast, że terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego właścicielowi na piśmie do zawarcia umowy. Powołany art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określał zatem, w jakiej sytuacji można było wydać decyzję o wywłaszczeniu, nie stanowił jednak podstawy do zawarcia umowy, na podstawie której Skarb Państwa mógłby stać się właścicielem nieruchomości z innego tytułu. Nie można więc zasadnie twierdzić, że umowa sprzedaży została zawarta na podstawie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości albo też aby ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była materialoprawnym źródłem zawartej umowy. Nie wskazują również na to okoliczności zawartej umowy. Nie wynika bowiem z treści tej umowy, aby umowa ta miała stanowić sposób nabycia nieruchomości dla uniknięcia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek innych dokumentów, które potwierdzałyby, iż zawarcie tej umowy nastąpiło wskutek wystąpienia przez Skarb Państwa do skarżącego z informacją o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości i wyznaczenia w związku z tym terminu do zawarcia umowy sprzedaży w celu uniknięcia przejęcia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Późniejsze skierowanie do skarżącego informacji o zamiarze nabycia spornej nieruchomości, w piśmie z dnia [...] listopada 1986 r., a więc wtedy, gdy skarżący nie był już właścicielem tej nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia, skoro nieruchomość ta stanowiła już własność Skarbu Państwa, Z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika konieczność odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu !!l tej ustawy (tj. procedury dotyczącej zwrotu nieruchomości) do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak zawarcie umowy z dnia [...] sierpnia 1986 r. było wynikiem woli takiego działania przez skarżącego i Skarb Państwa, którego źródłem nie była ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz co najwyżej przepisy prawa cywilnego dotyczące m.in. swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stosunku cywilnoprawnego, to wobec nieruchomości objętej powołaną umową, nie można stosować przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Nie mają przy tym znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące zawarcia przez Skarb Państwa ze skarżącym umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, skoro dla oceny zastosowania w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przypisać znaczenie jedynie samemu nabyciu nieruchomości, które w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przed zawarciem umowy dzierżawy. Z powyższych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy uznać za bezzasadny. Skarżący zarzucił również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonanie analizy art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji wskazał jednak, że zawartą przez skarżącego umowę sprzedaży należy traktować, jako typową umowę cywilnoprawną, nie zaś jako zawartą w ramach procedury poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Umowa ta nie była więc zawierana w warunkach przymuszenia skarżącego do zbycia nieruchomości. Jakkolwiek zaś w uzasadnieniu, wyroku Sądu pierwszej instancji błędnie określono datę utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako dzień 30 czerwca 1985 r., to nie ma to znaczenia dla prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Nie ma-również znaczenia okoliczność posłużenia się przez Sąd numeracją artykułów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyjętą w tekście jednolitym z 1991 r., skoro merytoryczna treść art. 49 obowiązującego w 1991 r. była uprzednio zawarta w art. 53 tej ustawy. Wprawdzie treść art. 53 odnosiła się jedynie do Skarbu Państwa, natomiast treść tego przepisu oznaczona w 1991 r. jako art. 49 dotyczyła także gmin, to jednak nie zmienia faktu, iż merytoryczna dyspozycja tego przepisu nie uległa zmianie. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.