I OSK 1814/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Op 213/07 w sprawie ze skargi C. G. i A. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 213/07 oddalił skargę A. i C. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski po rozpoznaniu odwołania A. i C. G. od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia[...] stycznia 2007 r., nr [...], którą na podstawie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położonego w Brzegu przy ul. [...], obręb [...], ark.m.[...], w prawo własności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że treść ksiąg wieczystych potwierdziła, że wnioskodawcom przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, do działek nr [...], [...] i [...] (Kw nr [...]) – stanowiących tereny zabudowane inne i tereny zabudowane przemysłowe oraz do działki nr [...] (Kw nr [...]) – stanowiącej tereny zabudowane przemysłowe. Ponadto przysługuje im prawo własności do budynków i urządzeń położonych na działkach objętych księgą wieczystą Kw nr [...]. W oparciu o akty notarialne na, podstawie których strony nabyły prawa opisane w księgach wieczystych ustalono z kolei, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek socjalny, na działce nr [...] budynek magazynowy z rampą wyładowczo-załadowczą i budynek wiaty magazynowej, zaś działki nr [...] i [...] są niezabudowane. Jednocześnie stwierdzono, że przedmiotowe działki są położone na terenach przemysłowych, graniczą ze sobą (przy czym działki nr [...], [...] i [...] graniczą bezpośrednio) i stanowią jeden zwarty kompleks – nieruchomość zabudowaną. Strony oświadczyły zaś, że nabywają opisane w akcie nieruchomości na cele działalności gospodarczej prowadzonej przez C. G. Stosownie zaś do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu [...] grudnia 2003 r. położone są one na obszarze terenu elementarnego D 33P/U/MN; terenu o funkcji podstawowej – tereny mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami oraz zielenią i tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, transportowe z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami; na obszarze strefy IV – zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej z pojedynczymi mieszkaniami; w granicach zbiornika wód podziemnych GZWP 321, chronionego przed zanieczyszczeniami powierzchniowymi. Uwzględniając ustalenia dokonane w toku postępowania organ wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku spełnia co najmniej jedną z przesłanek wymienionych w art. 1 ustawy. Organ stwierdził, że żadna z działek stanowiących przedmiot wniosku A. i C. G. nie jest zabudowana ani na cele mieszkaniowe, ani też nie jest zabudowana garażami. W oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznał z kolei, że jedynie działka nr [...] położona jest na obszarze terenu mieszkaniowego z towarzyszącymi usługami oraz zielenią. Co do pozostałych działek organ stwierdził, że nie są one przeznaczone pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub garażowe, wobec czego nie zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania tych działek w prawo własności w trybie powołanej ustawy. Wskazując, że sprawa przekształcenia w odniesieniu do działki nr [...] zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją wyjaśnił, iż na terenach działek nr [...] i [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie lokalizację pojedynczych mieszkań, przy czym maksymalny procent udziału powierzchni użytkowej mieszkań w stosunku do powierzchni użytkowej zajętej przez obiekty o funkcji przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej lub transportowej nie może przekroczyć 3%. Ponadto określenie "tereny transportowe" jako element funkcji podstawowej terenu nie oznacza zgodnie z treścią planu, możliwości lokalizacji garaży jako funkcji podstawowej. Lokalizacja zespołów garażowych jest bowiem odrębną funkcją. W odniesieniu do działki nr [...] organ wyjaśnił, że zgodnie z planem, pod tereny mieszkaniowe przeznaczone jest jedynie ok. [...] m2 tej działki. Oznacza to, że do przeważającej części działki nr [...], nie są spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie części nieruchomości nie jest zaś możliwe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. i C. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, w stosunku do tych nieruchomości. Przez nieruchomość rolną rozumieć przy tym należy nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia określonego ustawą, przysługuje osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jakkolwiek jednak przekształcenie to może przysługiwać w odniesieniu do jednej nieruchomości kilku osobom – będącym współużytkownikami wieczystymi, dotyczyć może jedynie użytkowania wieczystego jako całości. Jednocześnie, może ono odnosić się tylko do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Sąd podniósł, że organy prawidłowo odmówiły skarżącym żądanego przez nich przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyjmując, iż nieruchomości objęte postępowaniem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. Działki, których dotyczyło postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie zostały bowiem zabudowane budynkami mieszkalnymi, ani też garażami, tj. obiektami przystosowanymi do przechowywania pojazdów samochodowych. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy nie mogły one zatem stanowić nieruchomości zabudowanych na ten właśnie cel. Skarżący wskazali wprawdzie, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek socjalny, a na działce nr [...] budynek magazynowy z rampą wyładowczo-załadowczą i budynek wiaty magazynowej, jednakże obiekty te z pewnością nie stanowią budynków mieszkalnych, ani też garaży. Ze względu na swe przeznaczenie mają one odmienne funkcje oraz parametry techniczne. Tym samym nie można ich utożsamiać z obiektami budowlanymi określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy. Odnośnie działki nr [...] odnotować przy tym przyjdzie, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości wyłączona została przez organ pierwszej instancji do odrębnego postępowania. Dlatego też, zarzuty dotyczące tego przekształcenia nie mają wpływu na ocenę legalności postępowania o przekształcenie prawa do działek nr [...], [...] i [...]. Sąd jako prawidłowe uznał dokonanie w postępowaniu administracyjnym ustaleń, co do przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg z dnia [...] grudnia 2003 r. Skoro bowiem organ stwierdził, że działki te pozostają niezabudowane, należało sprawdzić czy z uwagi na ich przeznaczenie dopuszczalne jest dokonanie przekształcenia przysługującego do nich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ocena w tym zakresie winna zaś być dokonywana w pierwszej kolejności w oparciu o treść stanowiącego prawo miejscowe aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy. Odnośnie działki nr [...] przyjąć jednak trzeba, że dokonanie takich ustaleń i tak nie mogło mieć wpływu na ewentualne uznanie, iż działka ta spełnia kryteria przedmiotowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Ponieważ zabudowana ona już została obiektami innymi niż budynki mieszkalne, czy też garaże, nie mogła podlegać przekształceniu, nawet jeśli w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami. Sąd za trafne uznał w odniesieniu do przeznaczenia tej działki stanowisko organu, że przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego w niewielkim tylko zakresie na cele mieszkaniowe nie może stanowić podstawy do jej przekształcenia. O ile bowiem nie jest konieczne, aby nieruchomość miała przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe i dopuszczalne jest jej przekształcenie w sytuacji, gdy przewidziana jest co do niej uzupełniająca funkcja usługowa, o tyle nie można uznać za nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę o innym charakterze, w której zabudowa mieszkaniowa ma mieć tylko charakter uzupełniający, bądź stanowić niewielką część przewidzianej zabudowy – z powodu przeznaczenia tylko części działki na cele mieszkaniowe. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy za nieruchomość na cele mieszkaniowe uznać wszak można jedynie nieruchomość, co do której w całości przewidziana jest jako główna, podstawowa – funkcja mieszkaniowa. Przeznaczenie na inny cel, bądź ustalenie funkcji mieszkaniowej co do niewielkiej tylko części działki, wyłącza zaś spełnienie ustawowego kryterium przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę na cele mieszkaniowe. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, jednoznacznie wynika również, że działki nr [...] i [...] położone są w całości na obszarze terenu przeznaczonego na cel przemysłowy, produkcyjny, magazynowy, transportowy z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, przy czym maksymalny procentowy udział powierzchni użytkowej nie może przekroczyć 3%. Zatem nieruchomości te przeznaczone są pod zabudowę na inny niż mieszkaniowy cel, w którym funkcja mieszkaniowa ma jedynie charakter uzupełniający. Nie można zatem przyjąć, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę, której głównym celem jest cel mieszkaniowy, bądź budowa garaży, za które z pewnością nie można uznać obiektów przemysłowych, produkcyjnych, magazynowych czy też transportowych. Skoro przedmiotowe działki nie mieszczą się w zakresie powołanej ustawy, gdyż nie stanowią nieruchomości określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, niedopuszczalne było dokonanie przekształcenia przysługującego do nich skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zaznaczyć jedynie można, iż nie znajdują one żadnego uzasadnienia. Fakt, iż w odniesieniu do innych działek, będących w posiadaniu skarżących, dokonane zostało przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ma bowiem znaczenia dla dokonania przekształcenia w odniesieniu do działek objętych niniejszym postępowaniem, w szczególności zaś ustalenia ich przeznaczenia. O tym, na jaki cel zostały przeznaczone nie rozstrzyga charakter działek sąsiednich. W ocenie Sądu wpływu na przeznaczenie nieruchomości nie mają również zamierzenia skarżących dotyczące wybudowania mieszkań służbowych. Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść tego planu, mającego moc aktu prawa miejscowego, ma zatem zasadnicze znaczenie przy ustaleniu, czy nieruchomość podlega przekształceniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i C. G., zaskarżając go w całości. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, jakoby wskazany przepis dopuszczał przekształcenie, wyłącznie w stosunku do nieruchomości, dla których przewidziano zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowę mieszkaniową jako funkcję wyłączną lub co najmniej podstawową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie tylko nie wyklucza, ale dopuszcza przeznaczenie przedmiotowych działek, pod zabudowę mieszkaniową (pojedyncze mieszkania), a ponadto ustawa dopuszcza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe. W ocenie skarżących art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie wyklucza dopuszczalności przekształcenia, w odniesieniu do nieruchomości, dla których funkcja zabudowy mieszkaniowej jest przewidziana choćby w postaci "pojedynczych mieszkań". Przeznaczenie pod pojedyncze mieszkania, to także przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Sąd błędnie zatem wyinterpretował z art. 1 ustawy, że nie jest konieczne wyłączne mieszkaniowe przeznaczenie nieruchomości i dopuścił także inną uzupełniającą funkcję. Zdaniem skarżących jest to nadinterpretacja przepisu, który faktycznie w równym stopniu traktuje nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, zarówno wówczas, gdy funkcja mieszkaniowa dla tych nieruchomości jest ustalona jako podstawowa, jak i dopuszczalna, bądź tylko uzupełniająca. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał zastrzec dopuszczalność przekształcania tylko dla nieruchomości o wyłącznym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej, bądź to dla nieruchomości, których głównym celem jest cel mieszkaniowy, wyeksponowałby tę okoliczność w przepisie. Skarżący zarzucili, że w sprawie nie wyjaśniono, czy budynki, posadowione na przedmiotowych działkach mogą być wykorzystywane, bądź są wykorzystywane do przechowywania pojazdów. W ocenie skarżących twierdzenia Sądu, jakoby budynki te z całą pewnością nie były garażami nie znajdują uzasadnienia. Sąd nie wskazał bowiem ustawowej definicji garażu ani też w ustawie brak jest przyczyn, dla których zabudowa na przedmiotowych działkach nie może być za garaże uznana. Ponadto skoro skarżący oświadczyli, że zamierzają na tych działkach wybudować mieszkania służbowe dla pracowników, a zamierzenia takie nie są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, okoliczność ta nie może pozostawać bez wpływu dla sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionej podstawy. Zgodnie ze wskazanym art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomościami zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podlegała decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącą odmowy przekształcenia w prawo własności użytkowania wieczystego działek nr [...], [...] i [...] położonych w Brzegu. Pierwsza z wymienionych działek stanowi teren niezabudowany, dla którego przewidziana została zabudowa produkcyjno-magazynowo-usługowa z pojedynczymi mieszkaniami, nie więcej niż 3% powierzchni. Na drugiej z wymienionych działek posadowiony został budynek magazynowy z rampą. Trzecia działka identycznie jak pierwsza stanowi teren przeznaczony na cel przemysłowy, magazynowy, transportowy z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, których maksymalny procentowy udział powierzchni użytkowej nie może przekroczyć 3%. Odnosząc powyższe, bezsporne ustalenia do treści art. 1 ustawy 1 ustawy, z godzić trzeba się z Sądem pierwszej instancji, iż wymienione nieruchomości nie mieszczą się w dyspozycji powołanego przepisu. Działki oznaczone nr [...] i [...], jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, którego treścią należy kierować się przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, przeznaczone są na cele inne niż określone w art. 1 ust. 1 ustawy. Zasadniczym celem przeznaczenia tych działek jest cel przemysłowy i celu tego nie zmienia przeznaczenie nie więcej niż 3% powierzchni użytkowej na pojedyncze mieszkania. Wymieniony przepis wyraźnie nawiązuje do pojęć używanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc o nieruchomościach "przeznaczonych" pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie warunków zabudowy terenu nastąpi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 ustawy. Z tych względów wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu jest miarodajne dla oceny możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Skoro działki nr [...] i [...] zasadniczo przeznaczone są na cele przemysłowe, to dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest poprawna. Gdy chodzi zaś o działkę o nr [...] zabudowaną budynkiem magazynowym z rampą wyładowczo-załadowczą, to charakter takiej zabudowy przesądza o tym, iż nieruchomość nie jest zabudowana w celach mieszkaniowych. Nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe to nieruchomości, na których znajdują się budynki (budynek) mieszkalne. Do celów przekształcenia nie jest wymagane, by budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Tu pomocniczo można się odwołać do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą budynki mieszkalne do obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny. W świetle ustaleń niniejszej sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, iż budynki znajdujące się na działkach nr [...] nie są budynkami mieszkalnymi. Z tych względów także i w tym zakresie skardze kasacyjnej nie można przyznać racji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.