I SA/Wa 1732/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa [...] Sp. z o.o. w K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2001 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji podano następujące okoliczności. Prezydent Miasta K. decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2000r. Nr [...] orzekł na wniosek A. S. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow.[...] m2 w prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] września 200l r. Nr [...] wydanym na podstawie art.113 § 1 Kpa, Prezydent Miasta K. sprostował decyzję z dnia [...] marca 2000 r. w ten sposób, że w podstawie prawnej dopisał słowa "wykonując zadania z zakresu administracji rządowej". Pismem z dnia [...] marca 2003 r. [...] Towarzystwo [...] Sp. z o.o. w K., które nabyło sporną nieruchomości od A. S. umową notarialną z dnia [...] marca 2001 r., wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 r. na tej podstawie, że w zakwestionowanej decyzji nie wskazano, iż Prezydent Miasta K. działa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem Prezydent Miasta K. działał jako organ administracji samorządowej, co oznacza, że nie był organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania [...] Towarzystwa [...] Sp. z.o.o. w K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] Towarzystwa [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004r. wyrokiem z dnia 4 października 2004r. sygn. akt I SA/Wa 145/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja organu wojewódzkiego oraz organu odwoławczego nie zostały doręczone A. S., który winien brać udział w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania [...] Towarzystwa [...] Sp. z.o.o. w K., powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wiążącym w sprawie wyroku z dnia 4 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował stanowiska zajętego przez organy obu instancji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja oceniana jest według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz.746 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy użytkownik wieczysty składał wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] grudnia 1999 roku A. S. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...], o pow.[...] m 2 w prawo własności. Zdaniem organu administracji publicznej okoliczność, że w decyzji z dnia [...] marca 2000r. nie wskazano, iż Prezydent Miasta K. działał wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, nie uprawnia do uznania, że decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ administracji samorządowej. Samo przyjęcie niepełnego a nawet niewłaściwego nazewnictwa organu administracji publicznej nie skutkuje naruszeniem właściwości organu przy wydawaniu aktów administracyjnych . Wpisanie w decyzji z dnia [...] marca 2003r. niepełnej nazwy organu - w przypadku K., które jest miastem na prawach powiatu - nie skutkuje naruszeniem właściwości organu przy wydaniu tej decyzji. Z powyższych względów organ II instancji, wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 Kpa, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000r., uznał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. za zasadną i zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy . Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Towarzystwo [...] Sp. z.o.o. w K. zarzucając, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 77 §1 kpa w związku z art. 138 kpa w związku z art. 140 kpa i 156 §1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję , której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie wykazał w sposób przewidziany prawem swojej właściwości do orzekania w przedmiocie objętym decyzją.. Wydając przedmiotową decyzję organ winien był w podstawie prawnej bezwzględnie wskazać , że "wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej" i podeprzeć się w tym zakresie stosownymi przepisami kompetencyjnymi, które określone zostały w art. 14 ust.1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (DZ. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872). Dlatego też, brak wskazania stosownych przepisów kompetencyjnych nie może być traktowany jako przyjęcie niepełnego lub niewłaściwego nazewnictwa organu administracji publicznej. Podniósł ponadto, że zaskarżona decyzja była dwukrotnie modyfikowana: decyzją z dnia [...] maja 2001 roku (uchylona decyzją z dnia [...] września 2001 roku) oraz postanowieniem z dnia [...] września 2001 roku. Skarżący zarzucił ponadto przedmiotowej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 138 kpa, gdyż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, nie ograniczać się zaś wyłącznie do jej kontroli. Natomiast jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zawiera ona jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia co do zarzutu niedopuszczalności uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 roku postanowieniem z dnia [...] września 2001 roku, wydanym w trybie art. 113§1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie i poparł swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią nie budzącą wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Przepis art. 156 §1 kpa określa w sposób enumeratywny przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Ponadto należy podkreślić, że przesłanki stwierdzenie nieważności ,z racji ich wyliczenia wyczerpującego ,nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśnijąco. Z uwagi na powyższe stwierdzenia, zarzuty wskazane w skardze należy uznać za bezpodstawne. Biorąc pod uwagę treść skargi wniesionej do sądu stwierdzić należy, że strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. stwierdzenie nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, gdy wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (vide wyrok NSA z 24.03.1993, III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89, wyrok NSA z 7.09.1982, SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81, wyrok NSA z 24.06.1983, I SA 283/83, ONSA/83, poz. 44, wyrok NSA z 9.06.1993, I SA 1729/92, ONSA 1994/3, poz. 100). Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2000 roku prawo własności działki położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] przysługiwało Skarbowi Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym tego gruntu i właścicielem znajdujących się na niej zabudowań był A. S.. Decyzja ta wydana została na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t. j. Dz. U nr 65 poz. 746 z 1999 roku ze zm.) Art. 2. ust. 1 tej ustawy określał , że użytkownik wieczysty spełniający warunki określone w art. 1 składał wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do: 1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. 2. Decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje organ, o którym mowa w ust. 1. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta K. (które jest miastem na prawach powiatu) miał prawo do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to prawo wynika właśnie z powołanego przepisu prawa materialnego niezależnie w jaki sposób została podana nazwa organu w decyzji. Z tych względów nie można więc uznać, ze została spełniona przesłanka określona w art. 156 §1 pkt 2 (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) ani też określona w art. 156§1 pkt 1 kpa (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) nawet w sytuacji nie zamieszczenia w treści decyzji zwrotu " wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej". Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 77 §1 kpa w zw. z art. 138 kpa w zw. z art. 140 kpa polegająca na braku merytorycznego odniesienia się w niej do zarzutu naruszenia art. 113§1 kpa w zakresie niedopuszczalności uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 roku postanowieniem z dnia [...] września 2001 roku. W tym miejscu należy podnieść, ze jako podstawę uzupełnienia tej decyzji organ podał art. 113 §1 kpa, który to artykuł odnosi się do prostowania decyzji. Jednak wydanie prawomocnego postanowienia o sprostowaniu czy też uzupełnieniu ma ten skutek, że po jego wydaniu staje się integralną częścią treści decyzji. Jak natomiast zostało to podkreślone na wstępie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., nie może natomiast zaskarżona decyzja być badania takiego, jak to czyni organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2000 roku orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w prawo własności. Rzeczą organu II instancji w tym postępowaniu nie było więc badanie całego toku postępowania administracyjnego , lecz zbadanie jedynie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 156§1 kpa Reasumując powyższe należy uznać zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury za prawidłową, gdyż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa." (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., II SA 589/93). Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.)