I OSK 1922/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 796/04 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i w naturze oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 796/04 oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] w sprawie zasiłku celowego w naturze. W uzasadnieniu sąd wskazał, że trafnie podniósł organ odwoławczy, że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie jest obligatoryjne, lecz odbywa się w drodze uznania administracyjnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć podjętych w tym trybie jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy decyzja administracyjna została wydana z zachowaniem przewidzianej procedury, a samo rozstrzygnięcie, czy jest oparte na prawidłowych ustaleniach oraz, czy odpowiada kryterium zastrzeżonym w przepisach prawa materialnego, a także zasadom poprawnego rozumowania i doświadczenia życiowego. Tymczasem zaskarżona decyzja nie narusza powyższych wymogów. Już w samym wniosku skarżący przyznał, że leki wykupił w dniu 10.11.2004 r. z własnych środków finansowych. Co prawda środki te pożyczył, ale do dnia złożenia wniosku już je spłacił. Oznacza to, że w tym czasie po stronie skarżącego z tytułu zakupu leków nie występowała już żadna niezaspokojona potrzeba, która wymagałaby uruchomienia świadczeń z pomocy społecznej. Okoliczność tą skarżący potwierdził na rozprawie sądowej wskazując też, że w późniejszym czasie otrzymywał zasiłki na zakup lekarstw. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że w dniu wydania decyzji organu I instancji, organ ten wydał też dwie decyzje przyznające skarżącemu zasiłki celowe na różne potrzeby, a trzy dni później przyznał mu zasiłek okresowy. Wskazuje to jednoznacznie, że w omawianym okresie skarżący był objęty systematycznym wsparciem pomocy społecznej, udzielanym mu stosownie do wykazanych, niezbędnych potrzeb. Jednocześnie trafnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy, który odwołuje się do celów i możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że nie każda potrzeba zgłaszana przez stronę musi być zabezpieczona przez organy pomocy społecznej. Ocena tych potrzeb pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu. W niniejszej sprawie w żadnym razie nie zostało ono przekroczone zwłaszcza, że skarżący nawet nie przedstawił rachunku zakupu leków. Skargą kasacyjną z 27 lutego 2006 r. W. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisu art. 6 kpa polegającą na uzależnieniu wydania decyzji o przyznaniu zasiłku celowego i w naturze od przesłanek niewymienionych w ustawie, a ustanowionych bez stosownej legitymacji ustawowej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, tj. od przedstawienia organowi aktualnie wycenionych recept, b. poprzez błędną wykładnię art. 39 ustawy o pomocy społecznej polegającą na uznaniu, iż refundacja kosztu nabytych przez mojego mandanta lekarstw, które z uwagi na charakter choroby musiały zostać niezwłocznie zakupione i spożyte, nie stanowi środka przeznaczonego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, c. poprzez niezastosowanie art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej polegające na dokonaniu wykładni przepisów przywołanej ustawy bez należytego uwzględnienia interesu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pomocy społecznej; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: a. art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego i w naturze w sposób całkowicie dowolny, b. art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego i w naturze bez wszechstronnego zbadania stanu faktycznego oraz zgodności decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, w sytuacji, gdy wnioskujący spełniał wszystkie wymagania formalne, d. art. 100 ust. l ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego bez uwzględnienia dobra osoby skarżącego jako osoby korzystającej z pomocy społecznej, c. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie potrzeb osoby korzystającej z pomocy społecznej przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego i w naturze, d. art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego dowodów potwierdzających, iż Ośrodek Pomocy Społecznej nie dysponuje środkami finansowymi na wypłatę świadczenia. Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż - jak zostało to ustalone w przeprowadzonym postępowaniu mój mandant spełnił wszystkie ustawowo przepisane wymogi formalne uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, wymienione w przepisach art. 7, art. 8 ust. l oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący osiąga miesięczny dochód w wysokości 137,50 złotych, pozostaje w ubóstwie i jest osobą bezrobotną. Wszystkie uregulowania odnoszące się do kwestii udzielania pomocy społecznej powinny być interpretowane przez pryzmat przepisu art. 2 ust. l oraz art. 100 ust. l przywołanej powyżej ustawy, tym samym organ decydujący o przyznaniu świadczeń w toku prowadzonego postępowania powinien z wnikliwym rozeznaniem rozważyć sytuację życiową oraz potrzeby bytowe wnioskodawcy. Ponadto, organ - zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa - nie jest uprawniony do nakładania na podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dodatkowych, niewymienionych w przepisach obowiązującego stanu prawnego warunków. W przedmiotowym stanie faktycznym Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] niewątpliwie dokonał w tym zakresie naruszenia przepisów prawa, gdyż uzależnił wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego od przedłożenia organowi aktualnie wycenionych recept. Stawiany przez organ warunek nie został ustanowiony na mocy przepisów, ani na podstawie delegacji z nich wynikającej. Tym samym takie działanie organu należy uznać za nieuprawnione, a decyzję wydaną w jego wyniku za wadliwą. Co więcej organ dokonał również niewłaściwej wykładni pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" poprzez wyłączenie z zakresu jego desygnatów sytuacji, kiedy wnioskujący uprzednio dokonał zakupu lekarstw, które - z uwagi na charakter schorzenia - musiały zostać niezwłocznie zakupione i spożyte, wydatkując na ten cel środki przeznaczone na zakup wyżywienia. We wskazanym powyżej przypadku, mój mandant nie mógł oczekiwać na przyznanie mu świadczenia przed nabyciem medykamentów, gdyż ich spożycie w późniejszym czasie groziłoby poważnym niebezpieczeństwem dla jego zdrowia, a nawet życia. W odniesieniu do zarzutów proceduralnych, po pierwsze podniesiono, że decyzja uznaniowa nie stanowi decyzji swobodnej. Jak zostało to już wielokrotnie wskazane w orzecznictwie NSA "Przyznana organom administracji państwowej swoboda w rozstrzygnięciu nie upoważnia je do działania dowolnego" (vide: wyrok NSA w Warszawie z 09.02.2001 r., sygn. akt: I SA 2116/00, wyrok NSA w Warszawie z 08.09.1998 r., sygn. akt: IV SA 893/97). Organ wydając decyzję opartą na swobodnym uznaniu, jest zobowiązany niezwykle wnikliwie zbadać zarówno występujący w sprawie interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony. Ponadto - na co również wskazuje ustalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego - "Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się i w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania." (vide: wyrok NSA w Warszawie z 28.04.2003 r., sygn. akt: II SA 2486/01, wyrok NSA w Warszawie z 20.03.2002 r., sygn. akt: V SA 2036/01, wyrok NSA w Warszawie z 03.04.2001 r., sygn. akt: V SA 1868/00, wyrok NSA w Warszawie z 30.06.2000 r., sygn. akt: V SA 2880/99). W świetle powyżej przytoczonych orzeczeń, stwierdzić należy, iż organ, wydając decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego, naruszył obowiązek wynikający z przepisu art. 7 kpa, gdyż nie wydał decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, pomimo istnienia jego uzasadnionego interesu prawnego oraz nie wskazał na istnienie interesu społecznego, który zostałby naruszony wydaniem orzeczenia uwzględniającego wniosek strony. Co więcej, przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia doszło również do obrazy przepisów art. 3 ust. 4 oraz art. 100 ust. l ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi organ powinien uwzględnić potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także kierować się przede wszystkim dobrem osoby korzystającej z pomocy. W związku z powyższym Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej jest zobowiązany do ustalenia rodzaju i charakteru potrzeb osoby wnioskującej o pomoc oraz ich optymalnego zaspokojenia - w sposób wskazany w ustawie. Przywołane przepisy kreują ustawową dyrektywę interpretacyjną, zgodnie z którą interes wnioskodawcy polegający na zaspokojeniu jego niezbędnych potrzeb życiowych uzyskuje pierwszeństwo przed interesem publicznym. Odstępstwo od powyższej zasady może mieć miejsce jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych i powinno być należycie uzasadnione, co nie zostało dokonane w niniejszym przypadku. Organ drugiej instancji powinien dokonać sprawdzenia, czy Ośrodek Pomocy Społecznej rzeczywiście nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku celowego. Możliwości płatnicze Ośrodka Pomocy Społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Samo stwierdzenie, że brak takich środków, jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Dotyczy to nie tylko i ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, aby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie organu o niedysponowaniu środkami finansowymi na wypłatę świadczeń stanowią jedynie ogólnikowe stwierdzenie, bez przytoczenia jakiegokolwiek poparcia dowodowego. Przepisy postępowania administracyjnego wskazują formę, jakiej powinien odpowiadać akt administracyjny. W tym zakresie obowiązuje art. 107 kpa, który nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek zachowania określonych wymagań. Niezachowanie tych wymagań powoduje dotknięcie decyzji wadami o określonym ciężarze gatunkowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie jest trafny, ponieważ nie dotyczy przepisu procesowego, ale materialnoprawnego. W przepisie tym sformułowano bowiem przesłanki uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej, a nie tryb orzekania o nich. W takiej sytuacji cyt. przepis - stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - nie może być naruszony "poprzez nieuwzględnienie potrzeb osoby korzystającej z pomocy społecznej". Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa jest całkowicie chybiony. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przytoczony przepis ma charakter zasady ogólnej postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Nie może więc być naruszony bez naruszenia zwykłych przepisów normujących postępowanie w tych sprawach, a takich zaś w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej składa się z czterech ustępów. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z nich został naruszony. Już ten fakt, uzasadnia stwierdzenie, że oba zarzuty naruszenia tego artykułu nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tylko na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. szerzej wyrok NSA z 28.08.2007 r., I OSK 1801/06), a więc na skarżącym ciążył obowiązek przedstawienia organowi administracyjnemu rachunku dokumentującego zakup leków. Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na przekór twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji zastosował ten przepis wykazując, że skarżący przezwyciężył trudną sytuację życiową, polegającą na konieczności zakupienia leku, w oparciu o własne zasoby i możliwości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzekanie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd uznał za zbędne, ponieważ skarżący nie poniósł żadnych opłat i wydatków, jako osoba zwolniona z kosztów postępowania.