II OSK 122/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Spółki Wodnej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 469/06 w sprawie ze skargi T. N. i T. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Spółki Wodnej [...] w B. na rzecz T . N . kwoty po 54 (pięćdziesiąt cztery) zł oraz na rzecz T. N. kwoty po 4 (cztery) zł tytułem zwrotu kosztów podróży, 3. oddala wniosek B. N. o zwrot kosztów podróży. Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 469/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę T. i T. N. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...], nakazano Spółce Wodnej [...] rozbiórkę wybudowanego samowolnie wodociągu wiejskiego w B., w terminie do dnia 31 października 1996 roku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...], a Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 1997 r., sygn. II SA/Kr 1440/96, oddalił skargę na powyższą decyzję. W wyniku złożonego przez Spółkę Wodną [...] wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 1996 r. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej GINB, decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., uchylił decyzję Wojewody Nowosądeckiego i umorzył postępowanie organu l instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2001 r., sygn. IV SA 291/99, oddalił skargę na powyższą decyzję. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gorlicach decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...], udzielił Spółce Wodnej [...] pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wodociągu. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję, a wyrokiem NSA z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2240/98, skarga na decyzję Wojewodę Nowosądeckiego została oddalona. Następnie, postępowanie sądowe w w/w sprawie zostało wznowione postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 27 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2667/02, a wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r., (sygn. akt II SA/Kr 2666/02), Sąd uchylił swój wyrok z dnia 4 września 2002 r., i postanowieniem z dnia 25 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 2666/02) umorzył postępowanie sądowe. Pismem z dnia 15 grudnia 2003 r. Spółka Wodna [...] wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1996 r. Po wstępnym zbadaniu wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zwany dalej MWINB, odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], a postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi wniesionej na w/w decyzję GINB zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1106/04, na skutek cofnięcia skargi. W efekcie kilkuletnich działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji, nakaz rozbiórki pozostał zatem w mocy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Spółka Wodna [...] zwróciła się o stwierdzenie wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] lipca 1996 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach, zwany dalej PINB, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 1996 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez T. i T. N., B. N., E. i M. N., MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Akceptując ustalenia organu I instancji organ ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji jest możliwe, gdy zaistnieją kumulatywnie dwie przesłanki, tj. dana decyzja stała się bezprzedmiotowa i jednocześnie stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ uznał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym, gdyż przedmiotowy wodociąg dostarcza wodę do ponad 30 gospodarstw we wsi [...], a bezprzedmiotowość decyzji wynika ze zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwia wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wodociągu. Usunięto nieprawidłowości techniczne w obrębie wodociągu i ujęcia wody, która obecnie spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne, co zostało potwierdzone w lipcu 2004 r., nie istnieją zatem obecnie "inne ważne przyczyny", o których mowa w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będącego podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. Decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyli T. i T. N. oraz B. N. i E. N.-W. (ich skargi zostały odrzucone). Skarżący zarzucili, że wodociąg wybudowany został samowolnie i poprowadzony przez ich nieruchomości, przez co naruszono ich prawo własności. Dodali, że zgodnie z wydanymi decyzjami rozbiórka powinna być wykonana do dnia 31 października 1996 r., a do dnia złożenia skargi nie została jeszcze wykonana. Zdaniem skarżących, decyzja o rozbiórce nie może stać się bezprzedmiotowa, a żaden interes społeczny nie może być ważniejszy niż interes skarżących. Na skutek uwzględnienia skargi T. i T. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 469/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdzając, że naruszają one prawo. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotowy wodociąg wybudowany został samowolnie, a ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę nie została wykonana. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ciągle istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji, nie ma więc podstaw do uznania, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Wykonanie robót, które mogły doprowadzić do legalizacji samowoli, na skutek nakazania przez organy wykonania stosownych czynności, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, nie powoduje jej bezprzedmiotowości. Sąd Wojewódzki dodał, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz nie jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi leżeć także w interesie społecznym lub w interesie strony. Organy, dając zaś priorytet interesowi społecznemu - rozumianemu jako interes arytmetycznej większości - tych którzy korzystają z wodociągu, nie wzięły jednak pod uwagę interesu skarżących. Obowiązkiem organów było zatem rozważenie czy w przypadku bezprzedmiotowości decyzji, co zdaniem Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie nie ma miejsca, obowiązkiem organów było rozważenie, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie sprzeciwia się interesowi innych stron stosunku powstałego w wyniku wydania decyzji rozbiórkowej. Zgodnie bowiem z wykładnią gramatyczną art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy nie leży to w interesie strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła Spółka Wodna [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Krakowie, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 162 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z niewłaściwą interpretacją art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wykładnia językowa normy prawnej zawartej w art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. jest wadliwa, ponieważ przesłankami do wygaszenia decyzji są: jej bezprzedmiotowość i zaistnienie dwóch alternatywnych okoliczności, tj. gdy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa i gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, redakcja przepisu "leży w interesie społecznym lub w interesie strony" wskazuje, iż ustawodawca nie wymaga, aby zarówno interes społeczny jak i interes strony w takiej sytuacji były w pełni zrealizowane i co najważniejsze - zbieżne. Okoliczność zaś, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie jednej ze stron postępowania nie jest warunkiem zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rozbiórkowej była koniecznością wobec istnienia w przedmiotowej sprawie dwóch ostatecznych i prawomocnych decyzji, dotyczących tej samej inwestycji. Ze względu na wydanie prawomocnej i ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie wodociągu, decyzja rozbiórkowa nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wodociągu wyrządziłoby szkodę społeczności lokalnej, gdyż poza dwiema rodzinami N. (T. i T. N., B. N. i E. N.-W.) wszyscy mieszkańcy Brzany w pełni akceptują istniejący od lat stan rzeczy. Zarzucono też, że w konsekwencji wadliwej interpretacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. rażąco naruszono art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Wykładnia bowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadząca do konstatacji, iż decyzja o rozbiórce jest konieczna w obecnej sytuacji, jest wykładnią contra Iegem i prowadziłaby do absurdalnych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej odnosi się zarówno do podstaw, jak i wniosków skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie prowadzi zatem do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie sprowadzałoby się do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem poprawienia uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię nie jest usprawiedliwiony. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu ma on zastosowanie, gdyby w sprawie spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki, tj. gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że mimo zaistnienia drugiej z nich, przepis ten nie będzie miał zastosowania. Bezprzedmiotowość decyzji może zachodzić wówczas, gdy ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego będącego podstawą decyzji. Nakaz rozbiórki jest zaś konsekwencją naruszenia przepisu prawa. Bezprzedmiotowość decyzji zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby wszystkie elementy stosunku administracyjnego będącego postawą takiego nakazu ustały. Ponieważ zaś treścią tego stosunku jest z jednej strony naruszenie przepisów prawa, z drugiej zaś strony konsekwencja prawna takiego naruszenia tj., nakaz rozbiórki, nie można usunąć skutku prawnego tego stosunku (nakazu rozbiórki) pomijając, że przyczyna tego nakazu, tj. naruszenie prawa nadal istnieje. W tym przypadku nawet, gdyby przyjąć, że ustała część bytu stosunku materialnoprawnego będącego podstawą wydania decyzji, tj. wykonanie robót i czynności nałożonych we wcześniejszych fazach postępowania, to i tak nie ustaje przesłanka wydania tej decyzji wynikająca z naruszenia prawa budowlanego, samowolnej budowy obiektu i niezastosowania się do nakazów organów w toku sprawy. Dlatego nie można przyjąć, że zmiana stanu faktycznego czyni bezprzedmiotową decyzję na skutek późniejszego zachowania się adresata decyzji. Jeśli więc naruszenie prawa w dacie wydania nakazu rozbiórki istniało, co w sprawie nie jest sporne, to późniejsze działania w celu naprawienia skutków takiego naruszenia prawa (w tym przypadku zgromadzenia określonej dokumentacji i wykonania określonych czynności) wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie znoszą bezprawności działania będącego elementem stosunku materialnopranego w chwili wydawania decyzji. Zmiana stanu faktycznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w literaturze przedmiotu zawężana jest do takiej zmiany, który uniemożliwia wykonanie decyzji, podobnie jak zniszczenie lub przekształcenia (rzeczy) przedmiotu decyzji, a w przypadku decyzji podejmowanych na wniosek strony w przypadku rezygnacji przez nią z uprawnień. (Por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 749 i nast.).. Możliwość wygaszenia decyzji jest zatem ściśle wiązana z możliwością jej egzekwowania Z tego względu w przepisie art. 162 § 1 k.p.a. ustalono właściwość do wydania decyzji wygaszającej dla organu I instancji, ponieważ organem egzekwującym decyzję jest z zasady ten organ, który wydał ją w I instancji. Nie można jednak przyjąć, że późniejsze wydanie decyzji dopuszczającej użytkowanie wodociągu, wobec istnienia pierwotnej wobec niej decyzji nakazującej rozbiórkę, czyni ją niewykonalną, nie stała się bowiem ona bezprzedmiotowa z tego powodu. Jeden z elementów stosunku materialnoprawnego będącego podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki, tj. naruszenie przepisu prawa pozostaje ciągle elementem tego stosunku i podstawą wydania nakazu rozbiórki, nie można zatem twierdzić, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z powodów przytaczanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, że wygaszenie takiej decyzji mogłoby być uzasadniane istnieniem interesu społecznego, gdyż do realizacji normy art. 162 § 1 k.p.a. niezbędne jest wypełnienie obu zawartych w przepisie przesłanek, normę tę prawidłowo zastosował zatem Sąd Wojewódzki, co czyni również nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.