I SA/Wa 746/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Tomasz Wykowski ( spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 746/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] nr działki [...] o powierzchni [...] metrów kw., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną", Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa – na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 z późn.zm.) - nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] nr działki [...] o powierzchni [...] metrów kw., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający z urzędu, stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej, powołując się na: nieistnienie działki nr [...] w dacie 27 maja 1990 r., naruszenie przy późniejszym wydzielaniu tej działki art.10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), istnienie w dacie 27 maja 1990 r. wymienionej w art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanki wyłączającej komunalizację, polegającej na tym, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (tj. Ministra Kultury i Sztuki). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Gminy O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1154/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd stwierdził, iż uznając decyzję komunalizacyjną za rażąco naruszającą przepisy ustawy komunalizacyjnej, organ nadzorczy nie dokonał oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo administracyjne, że o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Wychodząc z powyższych założeń Sąd uznał, iż w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono, z naruszeniem art.7, 77§1 i 80 k.p.a., czy decyzję komunalizacyjną wydano z rażącym naruszeniem art.5 ust.1 (stanowiącym, iż "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin") w związku z art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (przewidującym wyłączenie spod komunalizacji m.in. mienia służącego wykonywaniu zadań administracji rządowej). Argumentacja organu nadzorczego, uzasadniająca wystąpienie tego naruszenia, w istocie tezy tej nie dowodzi. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej skomunalizowanej nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. była ona w użytkowaniu Gminnej Biblioteki Publicznej w O.. Ustalenie to nie zostało w postępowaniu nadzorczym podważone jakimkolwiek dowodem. Fakt wpisania natomiast przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, nie oznacza, wbrew twierdzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nieruchomość ta służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków jest jedną z form jej ochrony i może nastąpić niezależnie od tego jakim celom służy ta nieruchomość. Nie jest również trafny pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. częścią działki nr ewid. [...], oznaczonej obecnie w ewid. gruntów jako działka nr [...]. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia tego nabycia. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje skutek prawny w postaci zmiany identyfikacji tej nieruchomości, poprzez inne określenie granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Powołanie nowych oznaczeń w decyzji stwierdzającej to nabycie jest niezbędne, stanowi ona bowiem postawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda [...] niewskazując nr ewid. działki na dzień 27 maja 1990 r. naruszył przepisy, to naruszenie to nie może być zakwalifikowane jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Badając w trybie nadzoru prawidłowość decyzji komunalizacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł badać prawidłowości dokonania podziału działki nr ewid. [...]. Podział ten nastąpił bowiem w odrębnym postępowaniu zakończonym założeniem dla wydzielonej działki nr ewid. [...] księgi wieczystej KW Nr [...] (postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z dnia [...] października 1991 r. znak: Dz. Kw Nr [...]). Stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (postanowienie SN z 30 października 2003 r., IV CK 114/02; OSNC 2004/12/201). Księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Prawidłowość założenia księgi wieczystej dla wydzielonej działki nr ewid. [...] nie mogła być natomiast badana ani w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu komunalizacyjnym, ani w obecnie prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniu nadzorczym. Orzekając w wyniku zapadnięcia cytowanego orzeczenia ponownie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, iż zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 6 września 2005 r. Kierując się wspomnianą oceną i wskazaniami przy ponownej ocenie materiału dowodowego sprawy, organ uznał, iż decyzja komunalizacyjna wydana została w zgodzie z art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, a przesłanki do zastosowania jej art.11 ust.1 pkt 1 nie wystąpiły. O spełnieniu się przesłanek do komunalizacji nieruchomości na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej przesądza stan z dnia 27 maja 1990 r. W dacie tej działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Z wypisu z rejestru gruntów wynika ponadto, iż w dacie komunalizacji działka stanowiła część większej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], co do której jako osoba władająca wykazane było Ministerstwo Kultury i Sztuki. Jednakże jak wynika z wyjaśnień Starosty [...] zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. ww. Ministerstwo zostało wpisane do rejestru bez podania podstawy prawnej. Przed dniem 27 maja 1990 r. nie była wydana żadna decyzja o przekazaniu tej nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie. Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez t.o.a.p. stopnia podstawowego. Jednocześnie bezsporne jest, że w dacie komunalizacji na przedmiotowej nieruchomości mieściła się Biblioteka Gminna. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że podlegała ona wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art.11 ust.1 pkt 1 ustawy, jako służąca wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Rozpatrzywszy na wniosek Starosty [...] sprawę ponownie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. Organ nadzorczy w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko, ponownie podkreślając w szczególności, iż wobec nielegitymowania się przez Ministra Kultury i Sztuki decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie, nieruchomość ta na mocy art.6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej, co stanowiło przesłankę do skomunalizowania nieruchomości na podstawie art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto nieruchomość ta pozostawała w użytkowaniu Gminnej Biblioteki Publicznej w O., co oznacza niemożność zaistnienia wyłączenia z art.11 ust.1 pkt 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...]. Skarga zarzuca decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na wskazaniach wyroku Sądu z dnia 6 września 2005 r. pomimo tego, iż po zapadnięciu tego wyroku ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne oraz zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego z przesłuchania świadków wskazanych przez Dyrektora Muzeum [...] w O. w piśmie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w celu wyjaśnienia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w toku postępowania komunalizacyjnego na skutek niedokonania przez Wojewodę [...] właściwych ustaleń co do istnienia przesłanek wskazanych w art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym orzekaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzorczy związany był, stosownie do art.153 p.p.s.a., oceną prawną sformułowaną w wyroku Sądu z dnia 6 września 2005 r. Zaznaczyć przy tym należy, iż w wyroku tym, uchylającym decyzje stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnej, nie przesądzono, iż decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a., co zobowiązywałoby organ do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekający poprzednio uznał natomiast, iż przesłanki, na podstawie których organ nadzorczy sformułował wniosek o nieważności decyzji, są niewystarczające. Z orzeczenia z dnia 6 września 2005 r. wynika zatem, iż to, czy decyzję obarcza rażące naruszenie prawa, czy też nie, pozostaje w dalszym ciągu kwestią wymagającą wyjaśnienia. Orzekając obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał obowiązek ponownie zbadać, czy przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nie naruszono rażąco art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącego, iż jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należało ocenić, czy przepisu tego nie zastosowano do mienia, które w dacie 27 maja 1990 r. nie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Należy zaznaczyć, iż ani rady narodowe, ani terenowe organy administracji państwowej nie były właścicielami mienia ogólnonarodowego. Własność w tym przypadku przysługiwała Państwu. Wymienione organy w imieniu Państwa w granicach upoważnienia ustawowego reprezentowały (działały w imieniu) Państwo jako właściciela na zewnątrz w sprawach dotyczących tego mienia. Stąd też określenie "należące" zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które jest podstawową przesłanką komunalizacji w oparciu o tę normę, należy wykładać jako możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej (wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1370/98, publ. LEX nr 47354). W toku postępowania nadzorczego reprezentujący Skarb Państwa Starosta [...] konsekwentnie podnosił, iż ani rada narodowa ani terenowy organ administracji państwowej nie mieli możliwości szerokiego dysponowania sporną nieruchomością. Zdaniem Starosty faktycznym dysponentem nieruchomości było Muzeum [...] w O., które jedynie czasowo użyczyło jej Gminie O.. Starosta [...] powoływał się w tym zakresie na okoliczności podniesione w oświadczeniu byłej dyrektor Muzeum [...] w O., zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczące zarówno objęcia spornej nieruchomości we władanie przez samo Muzeum, jak i późniejszego użyczenia nieruchomości na rzecz Gminy. Kwestię tę należy uznać za niewyjaśnioną przez organ nadzorczy. Organ nie przeprowadził żadnych analiz odnośnie tego, na jakich zasadach Gmina O. weszła w posiadanie spornej nieruchomości, nie zweryfikował twierdzeń zawartych w oświadczeniu byłej dyrektor Muzeum [...] w O., przedwcześnie przyjmując, iż w sprawie znajduje zastosowanie art.6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W świetle powyższego uznać należy, iż istotny element stanu faktycznego sprawy, mający zasadniczy wpływ na ocenę, czy decyzja komunalizacyjna nie narusza art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, nie został w wyczerpujący sposób wyjaśniony a materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzony. Powyższe zadecydowało o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji zapadłych w sprawie. Ponownie orzekając w sprawie, organ nadzorczy dokona oceny uprawnień do spornej nieruchomości przysługującej Gminie O. w dacie 27 maja 1990 r. (tj. przysługującego Gminie zakresu dysponowania nieruchomością w rozumieniu ustalonym przez powołane wcześniej orzecznictwo) w szczególności w kontekście twierdzeń formułowanych przez byłą dyrektor Muzeum [...] w O. (rozważywszy przy tym celowość powołania tej osoby na świadka). Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.