I OSK 1884/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Monika Nowicka (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Straży Miejskiej w Żyrardowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/07 w sprawie ze skargi Komendanta Straży Miejskiej w Żyrardowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu marki [...] nr rej. [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Komendanta Straży Miejskiej w Żyrardowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił Komendantowi Straży Miejskiej w Żyrardowie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu marki [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...] ustalając, że Straż Miejska w Żyrardowie dotychczas wykorzystała w zaledwie czternastu przypadkach pojazdy uprzywilejowane w ruchu. Były nimi [...] nr rej [...] i [...] nr rej. [...]. Aktualnie pojazd [...] nr rej [...] został wycofany z eksploatacji i dlatego - w jego miejsce - został zgłoszony przedmiotowy pojazd [...]. W tych warunkach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż posiadanie obecnie przez Straż Miejską w Żyrardowie jednego pojazdu uprzywilejowanego w ruchu jest wystarczające. Pojazd taki może być bowiem używany jako uprzywilejowany jedynie w celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Zasadniczym natomiast zadaniem Straży Miejskiej jest ochrona porządku publicznego, co wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Straż ta - stosownie do art. 11 pkt 3 w/w ustawy - jedynie współdziała z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Ponadto organ stwierdził, że wnioskujący nie wykazał, by specjalistyczne służby w Żyrardowie, mające za zadanie ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, nie zapewniały w tego rodzaju sytuacjach dostatecznej pomocy. W tej mierze organ odniósł się do opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Żyrardowie i Komendanta Powiatowego Policji w Żyrardowie z których wynikało, iż współpraca Straży Miejskiej z tymi służbami polega przede wszystkim na zabezpieczaniu miejsca zdarzenia, bez rzeczywistego uczestnictwa w akcjach ratowniczych. W tych okolicznościach zatem, posiadany przez Straż Miejską jeden pojazd uprzywilejowany - zdaniem Ministra - wystarczał do zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Pojazd marki [...] nr rej. [...] bez uprzywilejowania w ruchu drogowym może natomiast skutecznie wykonywać zadania przeznaczone dla Straży Miejskiej. Uprzednio udzielone zezwolenia nie mogły – zdaniem organu - stanowić w opisanej sytuacji argumentu za ich kontynuowaniem. W odwołaniu od powyższej decyzji Komendant Straży Miejskiej w Żyrardowie podkreślił, że wobec wycofania z ruchu jednego z dotychczasowo posiadanych pojazdów, wniosek o wydanie zezwolenia w stosunku do pojazdu [...] nr rej. [...] nie zmierzał do rozszerzenia taboru pojazdów uprzywilejowanych, lecz do zachowania stanu poprzedniego. Podkreślał również, iż w Żyrardowie rozbudowano system monitoringu i obecnie posiadanie przez Straż Miejską jednego pojazdu uprzywilejowanego, dla miasta liczącego ok. 40 500 mieszkańców, jest niewystarczające. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał swoją pierwotną decyzję w mocy. W ocenie organu - przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym - stanowi wyjątek od zasady poruszania się po drogach publicznych i wyraża wolę ustawodawcy do ograniczania ilości pojazdów uprzywilejowanych. Minister uznał za błędne stanowisko skarżącego, iż do zadań Straży Miejskiej należy ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego i powtórzył, że Straż ta została powołana głównie do ochrony porządku publicznego. Współdziałanie natomiast z innymi podmiotami w zakresie ratowania życia lub zdrowia ludzkiego nie jest podstawową działalnością Straży Miejskiej. Powoływanie się więc na art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o strażach gminnych, organ uznał za nietrafne. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł Komendant Straży Miejskiej w Żyrardowie. Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił organowi naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 11 pkt 3 i art. 27 pkt 4 ustawy o strażach gminnych. W skardze wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia zmierzał jedynie do zachowania stanu posiadania pojazdów uprzywilejowanych w ruchu, a nie do jego zwiększenia. Zdaniem skarżącego, organ administracji nie odniósł się do szczegółowego rozliczenia wykorzystania pojazdów uprzywilejowanych zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. Argumentowano też, iż w przypadku awarii jedynego, obecnie posiadanego pojazdu uprzywilejowanego, nie będzie możliwe realizowanie ustawowych zadań straży w zakresie współdziałania z podmiotami obowiązanymi do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Akcentowano także, że przy pomocy pojazdów uprzywilejowanych straż konwojuje wartości pieniężne, bowiem sytuacje te mogą stwarzać dla konwojentów i kasjerów zagrożenie życia i zdrowia. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że była ona niezasadna. Sąd ustalił przy tym, że - stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) i na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) - Rada Miejska Żyrardowa, Uchwałą Nr (XXIII) 136) 92 z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia Straży Miejskiej, powołała Straż Miejską powierzając wykonanie Uchwały Prezydentowi Miasta. Z dniem 12 grudnia 2006 r. tak utworzona Straż Miejska w Żyrardowie otrzymała do swojej dyspozycji pojazd marki [...] nr rej. [...] w miejsce wycofanego, a będącego w użytkowaniu Straży Miejskiej pojazdu marki [...], który to pojazd miał zezwolenie na uprzywilejowanie w ruchu drogowym. Nowym pojazdem Straż Miejska zamierzała wykonywać zadania, do których - stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) - należy ochrona porządku publicznego określona w ustawach i aktach prawa miejscowego. W ocenie Komendanta Straży Miejskiej w Żyrardowie uprzywilejowanie w ruchu nowego samochodu zdecydowanie usprawniłoby przy tym wykonywanie zadań powierzonych Straży, co znalazło wyraz w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z przedmiotowym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji kwestionowana decyzja nie nosiła cech dowolności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - zgodnie bowiem z wymogami zawartymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - wskazał na przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji a swoje stanowisko przekonywująco i prawidłowo uzasadnił. Do wykonywania zadań ustawowych przez Straż Miejską w Żyrardowie wystarczające było zatem – wg Sądu Wojewódzkiego - posiadanie jednego pojazdu uprzywilejowanego. Konwojowanie natomiast wartości pieniężnych, na co powoływał się Komendant Straży w skardze , w ocenie Sądu , nie dawało podstaw - w świetle art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym – do wydania wnioskowanego zezwolenia. Sąd nie podzielił też zarzutu, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 11 pkt 3 ustawy o strażach gminnych, zgodnie z którym do zadań straży należy w szczególności współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia ludzkiego. Organ bowiem przekonywująco odniósł się także do sytuacji, o jakich mowa w tym przepisie w art. 11 pkt 7 dotyczącym zajmowania się osobami nietrzeźwymi znajdującymi się w okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał też, iż w Żyrardowie odpowiednie służby, których celem jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, wykonują sprawnie te zadania w oparciu o posiadane pojazdy. W tych warunkach zatem – stwierdził Sąd Wojewódzki - nie zachodziła istotnie potrzeba dalszego utrzymywania statusu dwóch pojazdów uprzywilejowanych w ruchu dla Straży Miejskiej. Straż ta, wykonując swoje zadania we współpracy z właściwymi służbami, zgodnie z art. 11 pkt 7 ustawy o strażach gminnych, jest obowiązana jedynie zabezpieczyć miejsca zdarzeń i do tych działań nie jest konieczne używanie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu tym bardziej, że dla działań takich art. 53 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie przewiduje wydanie określonego tam zezwolenia. Także odwołanie się do regulacji zawartej w art. 27 pkt 4 ustawy o strażach gminnych Sąd uznał za niewystarczający argument dla poparcia zasadności wniosku skarżącego. Przepis ten stanowi bowiem o tym, co należy do obowiązków strażnika straży gminnej (miejskiej), zaliczając doń m. in.: podejmowanie interwencji w sytuacjach zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. W przepisie tym jest mowa o przypadkach, w których strażnik jest świadkiem podanych tam sytuacji i nie musi w związku z tym korzystać z pojazdu o specjalnym statusie, a przy stwierdzeniu wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego może, w ramach posiadanych środków łączności, wezwać właściwe służby. Sąd podkreślił w tym miejscu, że przepis ten dotyczy obowiązków strażnika a nie obowiązków Straży Miejskiej i jej zadań jako całej jednostki organizacyjnej gminy. Do zadań straży gminnej ( miejskiej ) należy bowiem w szczególności ( w myśl art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych -Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.): - ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych, czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego - w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym, współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomoc w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie, w miarę możliwości, świadków zdarzenia, ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej, współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych, doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli osoby te zachowaniem swoim dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób, informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi, konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy. Sąd nadmienił także dodatkowo , że ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 190) w art. 1 pkt 5 uchyliła przepis art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Konsekwencją zaś powyższej regulacji było zniesienie odrębnego trybu i zasad uznawania pojazdów straży gminnej (miejskiej) za pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym i zastosowanie - w tym zakresie - zasad ogólnych wynikających z przepisu art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wyjaśnił także, że - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 53 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym - pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy: 1) jednostek ochrony przeciwpożarowej; 2) pogotowia ratunkowego; 3) Policji; 4) jednostki ratownictwa chemicznego; 5) Straży Granicznej; 6) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 7) Agencji Wywiadu; 8) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 9) Służby Więziennej; 10) Biura Ochrony Rządu; 10a) kontroli skarbowej; 10b) Służby Celnej; 11) Inspekcji Transportu Drogowego 12) jednostki niewymienionej w pkt 1-11 jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki podniósł, że z treści art. 53 ust.1 pkt 12 w/w ustawy wynika, że zezwolenie wydawane jest pod warunkiem, iż pojazd uprzywilejowany będzie wykorzystywany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego i zadaniem organu administracji publicznej (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) jest zweryfikowanie czy przesłanka ta w danej sytuacji faktycznie występuje. Zezwolenia są wydawane zatem w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na które Sąd się powołał, w tego rodzaju sytuacjach chodzi o przypadki bezpośrednich - faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych lub hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. W tych warunkach, ponieważ granice uznania administracyjnego nie zostały przez organ przekroczone, Sąd - jak wspomniano wyżej – oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Straży Miejskiej w Żyrardowie. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że organ mógł odmówić wydania zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego uznając, iż posiadanie przez skarżącą Straż Miejską jednego pojazdu z takim statusem było wystarczające. Skarżąca Straż Miejska, powtarzając argumentację zawartą w skardze, a sprowadzająca się do stwierdzenia, że występując z przedmiotowym wnioskiem, nie zmierzała do zwiększenia stanu pojazdów uprzywilejowanych a starała się zachować jedynie ich dotychczasowa ilość, stała na stanowisku, iż w dostateczny sposób udowodniła potrzebę posiadania więcej niż jednego pojazdu uprzywilejowanego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Jak wyżej wspomniano, skarżąca Straż Miejska w Żyrardowie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mógł uznać, że posiadanie przez skarżącą jednego pojazdu uprzywilejowanego było – z uwagi na zakres zadań Straży Miejskiej w Żyrardowie –wystarczające. Powyższego zarzutu – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można jednak uznać za uzasadniony, Wbrew stanowisku Straży Miejskiej w Żyrardowie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiając uprzywilejowania w ruchu drogowym wskazanego przez skarżącą kasacyjnie pojazdu, nie naruszył prawa, w tym przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Tym samym, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, oddalił skargę Straży Miejskiej. Zauważyć należy, że treść powołanego wyżej przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy, stanowiącego, że pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być tylko pojazd jednostki nie wymienionej w art. 53 pkt 1-11 ustawy, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego i uzyskał stosowne zezwolenie Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji, wskazuje, iż powyższe zezwolenie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż wybór sposobu rozstrzygnięcia w tej sprawie należał do organu a jedynie winien być on właściwie uzasadniony. Za trafny trzeba przy tym uznać pogląd Sądu I instancji, że omawiany przepis uzasadnia wydanie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego tylko w przypadkach bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego a nie w przypadkach działań mogących hipotetycznie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem, iż każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto podkreślić też wypada, że zwiększenie liczby tego rodzaju pojazdów ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie z tego uprawnienia korzystają. Przeprowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania wyjaśniającego, które wykazało, iż na przestrzeni kilku lat Straż Miejska w Żyrardowie tylko w czternastu przypadkach korzystała z użycia pojazdu uprzywilejowanego w ruchu, w sytuacji, gdy do jej zadań nie należy ochrona życia i zdrowia ludzkiego a jedynie w tej kwestii ma ona obowiązek współdziałania z właściwymi podmiotami, prowadziło do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Z tego powodu, ponieważ sądy administracyjne, w swych funkcjach kontrolnych, nie mogą zastępować organów administracyjnych, należało uznać, że skoro ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze sposobu rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, to dokonanie przez organ takiego wyboru, przy jego jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu, nie stanowiło przekroczenia granic uznania administracyjnego. W związku z powyższym, wyrok Sądu Wojewódzkiego, akceptujący zapadłe w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie, które z jednej strony uwzględniało konkretną sytuację Straży Miejskiej w Żyrardowie a – z drugiej - także interes społeczny, polegający w tym przypadku na dążeniu do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla wszystkich uczestników ruchu a także dla pojazdów uprzywilejowanych obligatoryjnie, nie mógł być skutecznie podważony przez wniesioną skargę kasacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.