I SA/Gd 413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Asesor WSA Irena Wesołowska, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S.C. działając jako producent rolny wystąpiła w dniu 16.05.2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. We wniosku zadeklarowano dwie działki rolne - oznaczone A i B, o łącznej powierzchni 33,40 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...], w województwie [...], powiecie [...], gminie P., obrębach Ż. i L. W dniu 19.06.2006 r. [...] S. C. złożyła "zmianę do wniosku", deklarując działki rolne A i B o łącznej powierzchni 68,96 ha, położone na działce ewidencyjnej nr [...] w województwie [...], powiecie [...], gminie L., obrębie G. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do całości areału gruntów rolnych wymienionych w pierwotnej wersji wniosku, w kwocie [...] zł, przyjmując jako podstawę naliczenia zarówno jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnię 33,40 ha. W decyzji stwierdzono, iż z uwagi na fakt, iż uwzględnia ona w całości wymienione we wniosku żądania producenta rolnego, na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ I instancji odstąpił od jej uzasadnienia. Pismem z dnia 13 grudnia 2006 r. [...] S.C. wniosła o uwzględnienie zmiany do wniosku złożonej w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 19.06.2006 r. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do złożonego w odwołaniu wniosku o uwzględnienie złożonej 19.06.2006 r. zmiany do wniosku organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z zastrzeżeniem terminów ustalonych przez Finlandię oraz Szwecję na dostarczenie pojedynczych wniosków zgodnie z pierwszym akapitem art. 11 ust. 2, poprawki zgodnie z ust. 1 niniejszego Artykułu zostaną pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja, w przypadku Finlandii i Szwecji najpóźniej do 15 czerwca stosownego roku kalendarzowego. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w badanym przypadku brak jest możliwości skutecznego wniesienia zmiany do wniosku po terminie 31.05.2006 r. Przedmiotowa zmiana została złożona po terminie, tj. w dniu 19.06.2006 r. Ponadto organ stwierdził, iż na druku zmiany wniosku brak jest czytelnego podpisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca S.C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, podnosząc zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, przyznającej płatność za rok 2006. W ocenie skarżącej, organ wydający decyzję niesłusznie odstąpił od jej uzasadnienia, nie uwzględniając złożonej w dniu 19.06.2006 roku zmiany do wniosku, czym naruszył przepisy art. 107 § 1 i § 3 KPA. Dodatkowo skarżąca uważa, że nieuwzględnienie złożonego wniosku stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 KP A i stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji błędną interpretację przepisów prawa Wspólnoty Europejskiej oraz prawa krajowego, dotyczących terminów przyjmowania wniosków oraz wnoszenia do nich zmian, twierdząc, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, możliwe jest skuteczne złożenie zmiany do wniosku po upływie terminu określonego w tychże przepisach, to jest po dniu 16.06.2006 roku. Zarzut swój motywuje sprzecznością takiego postępowania organu z podstawowymi celami traktatowymi i celami rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 796/2004 oraz zasadą równego traktowania beneficjentów. Dodatkowo skarżąca twierdzi, iż ostateczny termin składania wniosków oraz ich zmian do nich ma charakter instrukcyjny, nie mający zastosowania w jej indywidualnym przypadku. Dodatkowo skarżąca uważa, iż istnieje podstawa prawna do zastosowania w drodze analogii art. 4. ust 1. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, dotyczącym przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. W niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Podjęta przez organ II instancji próba wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji nie konwaliduje wadliwości rozstrzygnięcia, które wydano bez oceny zmiany wniosku. Zgodnie z art. 107 § 4 kpa powołanym jako prawna podstawa odstąpienia od uzasadnienia decyzji przez organ I instancji wyjątek od reguły sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zastrzeżony jedynie dla sytuacji, gdy organ uwzględnia w całości żądanie strony, postępowanie toczy się w I instancji, jest jedna strona postępowania, a gdy jest stron kilka, to mają wspólne i niesprzeczne interesy. Strona sprecyzowała żądanie, kierując do organu wniosek i jego zmianę, zatem uwzględnienie żądania wymagałoby uwzględnienia zarówno wniosku, jak i jego zmiany – wniosku o dopłaty bezpośrednie również od gruntów wskazanych w formularzu złożonym w dniu 19 czerwca 2006 r. Uchybienie przepisom postępowanie w zakresie zastosowania art. 107 § 4 kpa zostało dostrzeżone przez organ II instancji, który w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 grudnia 2007r. wyraźnie stwierdził, iż błędnie stwierdzono, że w decyzji organu I instancji błędnie wskazano, że uwzględnia ona w całości wymienione we wniosku żądania producenta rolnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10.4.1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr l, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa". Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego stanowi rażące naruszenie art. 15. Należy podkreślić, że treść wniosku [...] S. C. nie może być odczytywana inaczej niż jako określona zarówno pismem z 16 maja 2006r., jak i 19 czerwca 2006r. Biorąc pod uwagę, że zmiana wniosku stanowi integralną część wniosku, odnośnie której nie może być prowadzone odrębne postępowanie, uchylona została w całości decyzja organu I instancji jako nieodnosząca się do pełnej treści żądania. Rozstrzygnięcie takie nie narusza jednak bezspornych nabytych przez skarżącą praw do dopłaty w zakresie kwot wypłaconych. Z tych względów uznając skargę za uzasadnioną Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.