II OSK 1227/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Małgorzata Stahl Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1010/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bd 1010/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej oraz postanowienie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...].,nr [...], w którym pozytywnie zaopiniowano budowę tegoż zjazdu, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. S. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina S., z uwagi na brak pozytywnej opinii zarządcy drogi - Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., zwanym dalej Zarządem Dróg, wyrażonego w pismach z dnia 11 kwietnia i 30 maja 2005r. W pismach tych wyjaśniono, że powiązaną z pozwoleniem na budowę stacji benzynowej decyzją z dnia [...], znak: [...], Zarząd Dróg wyraził zgodę na urządzenie zjazdu pod określonymi w niej warunkami. W trakcie postępowania zmienił się stan faktyczny polegający na tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowany został pawilon handlowy "N", do którego dojazd zaplanowano od ul. [...]. Skarżący uzyskał drugi dostęp do drogi publicznej, gdyż władający obiema nieruchomościami ustanowili wzajemną służebność drogi koniecznej wpisaną w księgach wieczystych, planując nieograniczony przejazd i dostęp do ul. [...]. Wobec czego dojazd do pawilonu handlowego "N" i stacji paliw odbywa się przez istniejący zjazd z ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 35, art. 110, art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. oraz art. 231 § 1 k.k. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] W uzasadnieniu skargi zarzucono, że akta sprawy są niekompletne, gdyż nie zawierają decyzji mających istotne znaczenie w sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nie uległ zmianie ani stan faktyczny, ani prawny. Sprawa modernizacji skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] oraz wybudowania dodatkowego pasa jezdni na ul. [...] znana była już w 2001r., tak jak korzystanie z wjazdu i zjazdu z ul. [...]. Jakiekolwiek opinie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. odmienne od opinii wyrażonej w ostatecznej decyzji z dnia 31 grudnia 2001r. naruszają art. 110 k.p.a. i nie mogą stanowić podstawy dla decyzji odmawiającej skarżącemu prawa do wybudowania własnym kosztem i staraniem zjazdu i wyjazdu z ul. [...] na stację paliw. Powołano się przy tym na okoliczność udostępnienia skarżącemu dostępu do drogi publicznej – ul. [...] przez "D" Spółkę z o.o., obecnie "N", poprzez nieodpłatne ustanowienie służebności drogi koniecznej w zamian za nieodpłatne ustanowienie przez skarżącego tego rodzaju służebności umożliwiającej dostęp przez jego nieruchomość do ul. [...] oraz niebezpieczeństwo całkowitego pozbawienia go dostępu do drogi publicznej mogące wynikać z niewywiązania się przez niego z tego zobowiązania, jak również ponoszenia strat spowodowanych brakiem zjazdu i wyjazdu z ul. [...]. Uznając skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zauważył, że w sprawie nie zgromadzono wszystkich istotnych dokumentów mających znaczenie dla sprawy i doszło do wydania szeregu sprzecznych decyzji i postanowień, które skomplikowały sprawę pod względem formalnym. W prowadzonym postępowaniu należało rozważyć, jaki wpływ na prowadzone postępowanie ma decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 29 maja 2002r., nr [...] oraz decyzja z dnia 23 kwietnia 2002r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę, m.in. pasa włączeniowego na drogę nr [...] (ul. [...]), która jak podnosi skarżący, została uchylona. Za trafne Sąd uznał stanowisko organów administracji, iż w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zauważając przy tym, że zgodnie z jej art. 42 ust. 1 pkt 3 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, m.in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, którymi w warunkach rozpatrywanej sprawy są przepisy ustawy o drogach publicznych – art. 29 wymagający zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone ostateczną (prawomocną) decyzją zarządcy drogi. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 31 grudnia 2001r. wyrażająca zgodę na urządzenie zjazdu z ul. [...] do stacji paliw pod wskazanymi w niej warunkami nie wskazuje dla jakich potrzeb została wydana, lecz należy się domyślać, iż została wydana w związku z pozwoleniem na budowę. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 14 października 2002r., co prowadzi do wniosku, że decyzję tę wydano przed wszczęciem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Nie może mieć ona zatem znaczenia, albowiem wydana została dla innych potrzeb, zaś stan faktyczny uległ zmianie, tym bardziej, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a rozpoczęcie lub wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót (art. 37 ustawy Prawo budowlane). Sąd I instancji stwierdził także, iż podstawa prawna powołana w postanowieniu Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] nr [...],w którym negatywnie zaopiniowano wniosek w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] – ul. [...] do działki skarżącego, jest nieadekwatna do treści rozstrzygnięcia. Jednocześnie zauważył, że na rozprawie skarżący wyjaśnił, iż zostało ono wydane w związku z jego wnioskiem o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę chciał budować zjazd z drogi. Nie zostało ono zatem wydane dla potrzeb tego postępowania. Jako przyczynę uchylenia postanowienia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 1 grudnia 2003r., wydanego na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w ramach postępowania w sprawie "ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...]– ul. [...] do stacji paliw zlokalizowanej na dz. nr ew. [...] w O. , Gmina S.", w którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie budowy zjazdu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 106 § 5 k.p.a. poprzez pouczenie o braku możliwości odwołania, pomimo przysługującego prawa do wniesienia zażalenia oraz brak uprawnienia Zarząd Dróg do rozszerzenia zakresu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 3 tego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta B.– art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – polega na tym, iż kwestionowana decyzja oparta została na treści pism Zarządu Dróg a nie na treści postanowienia wydanego w ramach współdziałania, którego nikt nie uchylił, zaś naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.– na aprobacie stanowiska organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił ponadto uwagę na okoliczność ustalenia decyzją Wójta Gminy S. z dnia 11 lipca 2001r., nr [...], która utraciła moc z dniem 31 grudnia 2002r., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z zapleczem technicznym: myjnią samochodową oraz wiatą nad dystrybutorami z parkiem zbiornikowym oraz zapleczem gastronomicznym i socjalnym wraz z przyłączami: energetycznym, gazowym, wodociągowym, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, przyłączem telekomunikacyjnym i drogami dojazdowymi na działce nr [...] w O., Gmina S. oraz nie wybudowania spornego zjazdu do stacji w ramach pozwolenia na budowę. Odnośnie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2004r., sygn. akt SA/Bd 2772/03 zauważył, iż należy mieć na uwadze wskazane przepisy prawa oraz art. 16 ustawy o drogach publicznych, w którego ust. 2 wskazano, że szczegółowe warunki budowy i przebudowy dróg spowodowanych inwestycją niedrogową (a taką stanowi zjazd z drogi) określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Takie próby określenia warunków budowy zjazdu w sprawie poczyniono, o czym świadczy deklaracja świadczenia wzajemnej pomocy w zakresie przebudowy układów drogowych zlokalizowanych na granicy miasta B. i Gminy S. oraz porozumienie dotyczące wspólnego przedsięwzięcia inwestycyjnego między "D." Spółką z o.o., skarżącym i Wójtem Gminy S. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż rozpoznając sprawę ponownie należy zwrócić się o stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. do Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych i Komunikacji Publicznej, który będzie musiał zająć stanowisko w formie postanowienia, od którego służą środki odwoławcze. Zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Ewentualne nie wyrażenie zgody z powołaniem się ogólnie na względy bezpieczeństwa nie jest wystarczające. Wymagana jest dogłębna analiza bezpieczeństwa ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi, być może z udziałem biegłych, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 – § 113), jak również z uwzględnieniem faktu, że po przeciwnej stronie planowanego zjazdu z ulicy [...], jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, inna firma uzyskała pozwolenie na prawo – i lewoskręt w ulicę [...]. W toku dalszego postępowania należy zatem dążyć do załatwienia sprawy w sposób satysfakcjonujący stronę z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, w tym równości stron i pozadecyzyjnych form działania. Odpowiednie porozumienia i uzgodnienia w tym zakresie zostały zresztą w tym zakresie zawarte, jednakże nie zrealizowane. W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] oraz Prezydenta Miasta B. z dnia [...] ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, art. 42 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a przez naruszenie 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji w B. z dnia [...], co może świadczyć o nienależytym rozpoznaniu sprawy, gdyż w tej części wydany wyrok dotyczy orzeczenia nieistniejącego. Postanowienie to rzeczywiście znalazło się w aktach sprawy, jednak nie było z nią związane w sposób merytoryczny, gdyż dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] znak: [...] i umorzono postępowanie w sprawie. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wykracza poza pojęcie aktu administracyjnego "związanego", gdyż dotyczy aktu administracyjnego (postanowienia) wydanego w odrębnej nie tylko procesowo, lecz także materialnie sprawie oraz uchyla rozstrzygnięcie, które nie istnieje w obrocie prawnym z procesowego i materialnego punktu widzenia. Jednocześnie zauważono przy tym, iż nie ta część zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej. Przytaczając treść art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wywodzono następnie, iż decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy ma pkt 3 i 4 tego przepisu. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy decyzja powinna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych– art. 29 ustawy o drogach publicznych, który wymaga uzyskania zgody na budowę zjazdu. Podkreślono także, iż strona uzyskała takie zezwolenie decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] której istnienie nie jest kwestionowane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, jak i organy administracji publicznej orzekające w sprawie (Prezydenta Miasta B.i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B.). Niezrozumiałe jest więc stanowisko Sądu, iż decyzja ta nie może mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, albowiem została wydana dla innych potrzeb, a stan faktyczny uległ zmianie, gdyż działanie wykracza poza zakres orzekania Sądu kreując nowy stan faktyczny i prawny. Decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] mająca merytoryczne znaczenie dla niniejszej sprawy jest, zarówno ostateczna, jak i prawomocna oraz stanowiła podstawę do przygotowania projektu umożliwiającego wszczęcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za niezrozumiałe uznano także stwierdzenie, iż "decyzja ta nie wskazuje dla jakich potrzeb została wydana, to jednakże należy się domyślać, że została wydana w związku z pozwoleniem na budowę", skoro wcześniej Sąd zauważył, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone ostateczną (prawomocną) decyzją zarządcy drogi". Podkreślono przy tym, iż jej sentencja wskazuje na to, że została wydana w sprawie wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu z ul. [...] do stacji paliw zlokalizowanej w O. Gmina S. (działka nr [...]). W związku z czym, za bezzasadny uznano także pogląd o jej wygaśnięciu na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wypełnione więc zostały wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie rozstrzygnięć odmownych (uniemożliwiających realizację planowanej inwestycji), jest wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa, zarówno przez organy administracji publicznej, jak i Sąd Administracyjny. Orzecznictwo sądów administracyjny zapadłe na tle art. 29 ustawy o drogach publicznych już od 1999r. przepis ten uznawało za samoistną podstawę do wydania decyzji, zaś art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku wydania decyzji ustającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcy drogi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższe okoliczności świadczą o błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez organy administracji publicznej w sposób rażący, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ich uchylenia, zaś zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Wskazano nadto, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na granicy Gminy Miasta B. i Gminy S. Zgodnie z istniejącym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., planowana inwestycja znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem J29U, dla której plan ten dopuszcza budowę obiektów przeznaczonych na cele usługowe, w tym budowę stacji paliw oraz wjazd na działkę z ulicy [...] wyłącznie dla pojazdów jadących z kierunku ku B. (zakaz skrętu w lewo), co oznacza zgodność planowanego zjazdu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., który wcześniej był uzgodniony z właściwym zarządem dróg w B. na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dodatkowo został uzgodniony aktem administracyjnym, jakim jest decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...] W konkluzji tego wywodu stwierdzono, że wydane rozstrzygnięcia naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, do których należy zaliczyć przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie znalazł zastosowania w sprawie. Wskazując na treść art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzucono, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nie została przygotowana przez osobę posiadającą takie uprawnienia lub przynajmniej strona nie była o tym fakcie poinformowana, co również świadczy o rażącym naruszeniu prawa – niezastosowaniu w trakcie postępowania nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, zakwestionował stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie charakteru postanowienia z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacyjna dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Stawiając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać na czym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polega błąd w interpretacji przez Sąd określonego przepisu bądź jego niewłaściwe zastosowanie – błędna subsumcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przypomnieć w tym miejscu także trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami (art. 174 p.p.s.a.) oraz wnioskami (art. 176 p.p.s.a.). Tym samym nie jest władny badać, czy sąd I instancji naruszył inne jeszcze aniżeli wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Przy czym zasada ta nie dotyczy jedynie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono. Wniesiona przez M. S. skarga kasacyjna oparta została na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach – naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 42 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. – Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), który to zarzut powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz naruszeniu przepisów postępowania – art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. Analiza postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż w istocie zmierzają one do wykazania, że w wyniku błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] podczas gdy przeprowadzona przez ten Sąd kontrola legalności w/w rozstrzygnięć organów administracji powinna była doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności, jako obarczonych wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a – to znaczy wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono najpierw uwagę na decydujące znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy art. 42 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunków wynikających z przepisów szczególnych przypisując jednocześnie decydujące znaczenie art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz wskazując na okoliczność uzyskania takiego zezwolenia w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia [...]. Następnie zaś stwierdzono, iż orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle art. 29 ustawy o drogach publicznych już od 1999r. przepis ten uznawało za samoistną podstawę do wydania decyzji, zaś art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Chociaż powyższe świadczy o pewnej niekonsekwencji w tym jaka, zdaniem autora skargi kasacyjnej, powinna być prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, to tym nie mniej jednak należy zgodzić się z przedstawionym w niej poglądem o samodzielnym charakterze decyzji wydanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych i braku wynikającego z art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym zarządcą drogi. Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 40 ust. 4 nie wymienia bowiem zarządcy drogi jako organu współdziałającego. Wskazać w tym miejscu zresztą należy, iż w orzecznictwie sądowym sformułowano pogląd, iż przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów uzgadniających (por. uzasadnienie uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999r., OPK 14/98 – ONSA 1999, nr 3, poz. 80 oraz wyroki NSA z dnia 15 września 1999r., SA/Rz 602/98 – Orzecz. w sprawach samorządowych 2000, nr 1, poz. 3 i 27 października 2003r., IV SA 1015/02 – nie publ.). Wymogu takiego nie można również wyprowadzić z treści art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz pkt 3 tego przepisu wskazującego na konieczność uwzględnienia w tego rodzaju rozstrzygnięciach warunków wynikających z przepisów szczególnych. Zauważyć także należy, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi – do zarządcy drogi (pkt 1), w pozostałych przypadkach – do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (pkt 2). Z ust. 2 tego przepisu z kolei wynika, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Podstawą zaś do odmowy wydania takiego zezwolenia albo jego wydania na czas określony mogą być wymogi wynikające z warunków technicznych dróg (art. 29 ust. 3). Uzyskanie tego rodzaju zezwolenia przez inwestora jest więc warunkiem koniecznym podjęcia działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę. Zezwolenie tego rodzaju nie jest więc także ani decyzją, ani uzgodnieniem, o jakim stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) poza tym wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zjazdu na stację paliw nie istniała zatem potrzeba dokonywania tego rodzaju uzgodnień ani uzyskiwania decyzji wydanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy szczególne regulujące kwestie lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu nie mogą być zatem podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie, na podstawie szczególnego unormowania, jakim jest powołany przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do wydania wiążącej decyzji jest zarządca drogi w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem inne przepisy prawa, poza wymienionymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, nie stoją na przeszkodzie do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak będzie podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Z powyższego wynika jednak, że możliwa będzie sytuacja, w której mimo pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi wyda decyzję negatywną, uniemożliwiającą uzyskanie pozwolenia na budowę. Kwestia ta, z uwagi na zakres przedmiotowej sprawy nie może być jednak przedmiotem rozważań Sądu. Stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, iż stwierdzone uchybienia w wykładni przepisów prawa materialnego winny skutkować stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności zakwestionowanych rozstrzygnięć organów administracji, a nie jedynie ich uchyleniem, nie sposób jednak podzielić. Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądowym, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe jest dokonywanie jej odmiennej wykładni. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 lutego 2005r., OSK 1134/04 – Lex nr 165717; 6 lutego 1995r., II SA 1531/94 – ONSA 1996r, nr 1, poz. 37, POP 1998, nr 4, poz. 134; 17 września 1997r., III SA 1425/96 – nie publ.; 2 czerwca 1987r., IV SA 936/86, IV SA 229 – 232/87 – nie publ.; 17 kwietnia 1989r. I SA 1034/88 – nie publ., 21 listopada 1994r., III SA 388/94 – Prawo Gospodarcze 1995, nr 8, str. 11, Glosa 1995/11, str. 30, poz. 16, Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1999/11, str. 4; 21 grudnia 1994r., III SA 640/94 – POP 1996/3, poz. 109, Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1999/11, str. 3; 6 lutego 1995r., II SA 1642/94 – Monitor Prawniczy 1999/11, IV SA 1295/98 – nie publ., 29 sierpnia 2002r., III SA 3116/00 – nie publ.). Takiego naruszenia prawa w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono. Wzajemny stosunek wymienionych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych mógł budzić wątpliwości. Wskazać poza tym należy, iż dla skutecznego postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające samo stwierdzenie, iż określony przepis należy rozumieć inaczej, niż to przyjął organ wydający kwestionowaną decyzję. Konieczne jest bowiem w takim wypadku wykazanie, iż dokonana w taki właśnie sposób wykładnia jest rażąco wadliwa, a więc, że zarzucane uchybienie ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, zaś Sąd I instancji błędnie przyjął brak podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, pomimo błędnego uzasadnienia, za prawidłowe jednakże uznać należy uchylenie wskazanych w zaskarżonym wyroku decyzji, które oparte zostały na treści pism Zarządu Dróg w B. negatywnie opiniujących wniosek skarżącego. Nietrafny jest też podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut, naruszenia przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnoszący się w istocie do braku informacji w aktach sprawy, czy decyzja organu II instancji była przygotowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. Obowiązek przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku planu zagospodarowania terenu, przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne dotyczy przede wszystkim postępowania przed organem I instancji. Osoba taka pełni funkcje quasi biegłego przygotowując te jej części składowe, które wymagają wiedzy i umiejętności z zakresu urbanistyki. W postępowaniu odwoławczym, jeżeli nie zachodzi konieczność uzupełnienia bądź zmiany decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim konieczne jest posiadanie uprawnień urbanistycznych, projekt decyzji nie musi być przygotowywany przez urbanistę. Mimo, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznaje się sprawę niejako od nowa i zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, to jednak, nie można w tym postępowaniu przeprowadzać w całości bądź w znacznej części postępowania dowodowego. Organ II instancji nie może bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, zastępować organu I instancji. W warunkach rozpatrywanej sprawy decyzja organu I instancji była odmowna z powodu negatywnej opinii zarządcy drogi a organ odwoławczy stanowisko to w całości podzielił. Odnosząc się do kwestii uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia Zarządu Dróg z dnia [...], zauważyć trzeba, iż autor skargi kasacyjnej również nie jest konsekwentny. Kwestionując bowiem w jej uzasadnieniu zasadność orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w tym zakresie, jednocześnie stwierdza, iż nie ta część zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przyczyną wniesienia skargi kasacyjnej. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, iż skarżący upatruje naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji uchylając powyższe postanowienie Zarządu Dróg, wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, bowiem postanowienie to zostało wydane w innej sprawie. Stanowisko to nie zostało jednak w sposób przekonywujący uzasadnione. Postanowienie zostało bowiem wydane, jak wynika z jego treści, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z ul. [...] do stacji paliw zlokalizowanej na dz. nr ew. [...] w O. Gmina S. Postanowienie to wydano w trakcie trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętego na wniosek skarżącego w październiku 2002r. Fakt, iż w późniejszym okresie były wydawane decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następnie eliminowane z obrotu prawnego wskutek orzeczeń organów administracyjnych bądź sądu, nie oznacza, że przedmiotowe postanowienie także zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sytuacji, wobec wskazanego wyżej braku podstaw prawnych do wydania takiego postanowienia na podstawie art. 29 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od podniesionego przez Sąd I instancji braku pouczenia o możliwości odwołania, powyższe postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zasadnie zostało uchylone, jako wydane w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, stosownie do treści powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.