III SA/Gd 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia wymiaru czasu pracy oraz wypłaty świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] – obie w części dotyczącej wypłaty świadczeń pieniężnych, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. S. Ł. wniosła w dniu 25 lutego 2003 r. prośbę do Dyrektora Zakładu Karnego o obniżenie wymiaru czasu pracy do połowy pełnego wymiaru czasu pracy w okresie od 24.03.2003 r. do 30.09.2003 r. w celu sprawowania opieki nad dzieckiem J. Ł.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego odmówił S. Ł. obniżenia wymiaru czasu pełnienia służby we wskazanym przez wnioskującą okresie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej poinformował S. Ł., że jej zarzuty zawarte w odwołaniu uznaje za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [...],sygn. [...] uchylił zarówno decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] W pisemnym motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, dokonując analizy art. 186 § 3 Kodeksu pracy, że kobieta - funkcjonariusz Służby Więziennej uprawniona do urlopu wychowawczego mogła domagać się obniżenia wymiaru czasu pracy do wymiaru nie niższego niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mogłaby korzystać z tego urlopu na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 186 § 3 ustawy Kodeks pracy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia takiego wniosku, bowiem ustalenie rozkładu czasu służby w oparciu o przepisy tego zarządzenia jest kwestią "techniczną" i leży w gestii przełożonego. Odpis prawomocnego wyroku oraz akta administracyjne doręczono organowi odwoławczemu w dniu 15 czerwca 2005 r. Skarżąca – odpowiadając na pytanie organu, czy podtrzymuje swój wniosek, odpowiedziała w piśmie z dnia 17 lipca 2006 r., że organ powinien wydać decyzję w przedmiocie obniżenia czasu pracy do pełnego wymiaru czasu w celu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie od 24.03.2003 r. do 30.09.2003 r. z uwzględnieniem roszczeń, jakie powstały z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych za wymieniony okres. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego umorzył postępowanie w sprawie obniżenia wymiaru czasu pracy z wniosku S. Ł. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. Ł. powyższą decyzję uchylił, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że organ pierwszej instancji nie odniósł się całkowicie do żądań strony, bowiem odniósł się tylko do możliwości korzystania przez stronę z prawa obniżenia czasu pracy po dacie wydania decyzji, a wniosek strony nie obejmował tego okresu. Postulaty strony o obniżenie czasu służby w konkretnym terminie oraz jej roszczenia świadczenia i należności finansowe nie zostały uwzględnione. Żądania w takim kształcie, w jakim zostały sformułowane w piśmie z dnia 17.07.2006 r. zostały podtrzymane przez skarżącą w dniu 30 listopada 2006 r., proponowana była również – w rozszerzonym zakresie -propozycja ugodowego "zakończenia sporu". Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 104, 105 k.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 21996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.) w związku z art. 186 – 1867 Kodeksu pracy, umorzył postępowanie w sprawie obniżenia wymiaru czasu pracy z wniosku S. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. Ł. na własny pisemny wniosek przebywała na urlopie wychowawczym w okresie od 24.03.2003 r. do 30.09.2003 r. W czasie urlopu wychowawczego pracownikowi nie przysługuje wynagrodzenie i strona nie może zasadnie twierdzić, że została pozbawiona uposażenia. Tym samym ewentualna wypłata kwoty stanowiącej część przysługującego S. Ł. uposażenia, w sytuacji gdyby korzystała z obniżenia wymiaru czasu służby, nie może w ocenie organu być traktowana jako zwrot uposażenia. Następnie organ podniósł, iż uchybienie w postaci nieuwzględnienia wniosku o obniżenie czasu służby zostało stronie w pewien sposób zrekompensowane poprzez kolejne awanse i związane z tym dodatki oraz podwyżki. Syn S. Ł. w dniu 15.07.2006 r. ukończył 4 lata, a zatem zgodnie z treścią art. 186 § 1 Kodeksu pracy na dzień 16 lipca 2006 r. nie posiada ona uprawnień do skorzystania z urlopu wychowawczego. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania w sprawie obniżenia czasu pracy jest bezprzedmiotowe, albowiem brak uprawnień S. Ł. do urlopu wychowawczego uniemożliwia spełnienie jej roszczenia. W odwołaniu S. Ł. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie art. 154 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 35, 36 k.p.a. W uzasadnieniu S. Ł. podała, iż wydana decyzja pomija stan faktyczny sprawy, co miało niewątpliwie wpływ na jej treść. Przedmiotem sprawy jest obniżenie czasu pracy służby w konkretnym terminie oraz wypłata należności pieniężnych za sporny okres. W ocenie strony organ zastosował wybiórczo przepisy prawa pracy, gdyż nie udzielił obniżenia czasu pracy w podanym przez nią okresie w formie określonej w art. 186 § 3 Kodeksu pracy, a udzielił urlopu wychowawczego stosując art. 186 § 1 tej ustawy. S. Ł. podkreśliła, iż złożony przez nią w dniu 25 lutego 2003 r. wniosek dotyczy konkretnego okresu i spełnia wszystkie przesłanki z wynikające z treści art. 186 § 3 Kodeksu pracy (przed zmianą). W tej sytuacji umorzenie postępowania rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. W ocenie S. Ł. z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością. Organ bowiem dowodzi bezzasadności dochodzenia przez nią praw, a następnie umarza postępowanie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. Ł. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...]. Dyrektor Zakładu Karnego uwzględniając upływ czasu oraz wstępne żądanie strony o obniżenie wymiaru czasu służby w okresie od 24.03.2003 r. do 30.09.2003 r. stwierdził niemożność obniżenia w tym czasie wymiaru czasu służby i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co do zakresu żądań strony. W ocenie organu odwoławczego obniżenie wymiaru służby w spornym terminie stało się bezprzedmiotowe i na zasadzie art. 105 k.p.a. należało je umorzyć. Organ pierwszej instancji poinformował stronę o zasadach wypłaty świadczeń finansowych w Służbie Więziennej oraz wskazał stronie inne niż administracyjna drogi dochodzenia roszczeń finansowych. Ponadto poinformował stronę, że jej żądania finansowe nie mają charakteru uposażenia lub innych należności finansowych przysługujących funkcjonariuszom Służby Więziennej przewidzianych przepisami ustawy o Służbie Więziennej, ustalanych w trybie administracyjno-prawnym. W skardze S. Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego – przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie art. 154 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 186 § 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 18, 32, 33 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 35, 36, 75, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie było podstaw do umorzenia postępowania, sprawa winna być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego, gdyż wobec treści art. 186 § 3 Kodeksu pracy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pracodawca miał obowiązek uwzględnić jej wniosek w przedmiocie obniżenia wymiaru czasu pracy. Następnie skarżąca podniosła, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji pomijają fakt wniesienia w dniu 30 listopada 2006 r. skargi na bezczynność organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] Skarżąca wskazała, że nie jest uprawnione stanowisko organów administracji jakoby jej żądania finansowe nie miały charakteru uposażenia lub innych należności finansowych przysługujących funkcjonariuszom Służby Więziennej. W ocenie skarżącej w przypadku obniżenia wymiaru czasu pracy do połowy pełnego wymiaru czasu pracy otrzymałaby uposażenie za połowę wymiaru czasu pracy na podstawie wydanej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Skarżąca podała, iż organ zastosował wybiórczo przepisy prawa pracy, gdyż udzielił jej urlopu wychowawczego, natomiast pozbawił obniżenia czasu pracy do połowy pełnego wymiaru czasu pracy. Skarżąca nadto wskazała, iż organ przekroczył terminy załatwiana spraw określone w art. 35 k.p.a. i zaniechał informowania skarżącej zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki. Podała, że od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu w dniu 10 czerwca 2005 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję dopiero w dniu [...] tj. po upływie 465 dni, zaś od dnia wydania decyzji przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej – [...] do dnia wydania decyzji przez Dyrektora Zakładu Karnego – [...] upłynęło 147 dni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podając, iż obniżenie wymiaru czasu pracy za okres miniony, tj. od 24.03.2003 r. do 30.09.2003 r. jest niemożliwe do wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest tylko częściowo zasadna. Z konsekwentnego stanowiska skarżącej wynika, że domagała się ona przez cały czas trwania postępowania administracyjnego, także przed wydaniem zaskarżonej decyzji, obniżenia wymiaru czasu pracy o połowę w okresie od 24 marca 2003 r. do 30 września 2003 r. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, innymi słowy – nie jest możliwe rozstrzygnięcie co do zasadności czy niezasadności wniosku strony. Skoro skarżąca domaga się obniżenia czasu pracy w okresie, który minął, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w tej sprawie. Ponadto skarżącej umyka fakt, że obniżenie wymiaru czasu pracy nie pociąga za sobą skutków jedynie "na papierze"; w przypadku obniżenia w okresie przez nią wskazanym ( który już upłynął) wymiaru czasu pracy musiałoby też dojść do faktycznego świadczenia przez nią w tymże okresie pracy, czyli pełnienia służby. Zasadne było wobec tego umorzenie postępowania w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ art. 154 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest chybiony i świadczy o niezrozumieniu przez skarżącą tego przepisu. Przepis ten stanowi, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 , nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przepis art. 154 § 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy , może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarżąca całkowicie błędnie odczytuje powyższe przepisy uznając, że uniemożliwiają one organowi umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zapadł wyrok uchylający i gdy została wniesiona skarga o wymierzenie organowi grzywny. Bez wdawania się w rozważania, czy w ogóle zostały spełnione w sprawie niniejszej przesłanki z art. 154 § 1 cytowanej ustawy stwierdzić trzeba, że przepis art. 154 § 3 p.p.s.a skierowany jest nie do organu wydającego decyzję, jak rozumie go skarżąca, a do sądu , orzekającego w sprawie skargi o wymierzenie organowi grzywny w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Przepis art. 154 § 3 p.p.s.a. w istocie zabrania sądowi umorzenia postępowania lub oddalenia skargi w sprawie o wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy po wniesieniu takiej skargi do sądu organ załatwi sprawę lub wykona wyrok. Bezzasadny jest w tej sytuacji zarzut skargi dotyczący pominięcia przy ustalaniu stanu faktycznego wniesienia przez skarżącą skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Rację ma skarżąca zarzucając organom zamieszczanie w uzasadnieniu decyzji zbędnych stwierdzeń, dotyczących choćby sposobu wniesienia odwołania przez skarżącą, sposobu sformułowania wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego, czy też zbyt długie załatwianie sprawy, lecz zarzuty te, choć zasadne, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego w części dotyczącej obniżenia wymiaru czasu pracy Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest natomiast zasadna w części dotyczącej wypłaty świadczeń pieniężnych. Skarżąca swoje żądania dotyczące należności pieniężnych wyraźnie określiła jako żądania związane z uposażeniem, zaś ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z realizacją wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy Służby Więziennej są sprawami osobowymi zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( t. j. Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz.1761 ze zm.). Sprawy osobowe rozstrzyga się w formie decyzji , co wynika z treści art. 31 ust. 4 przywołanej ustawy. Organy obu instancji - mimo wyraźnie określonego przez skarżącą w tej części żądania – uznały w sposób dowolny, że jej żądania nie są związane z uposażeniem, że nie mają charakteru żądań finansowych, które "ustala się w trybie administracyjno- prawnym". Ustalenie takie było co najmniej przedwczesne. O ile organy miały wątpliwości co do charakteru żądania skarżącej, mogły je wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego żądając od skarżącej jednoznacznego zajęcia stanowiska – czy skarżąca faktycznie domaga się świadczeń związanych z uposażeniem, czy np. odszkodowania. Skoro jednak skarżąca swoje żądania określiła jako żądania wypłaty świadczeń pieniężnych związanych z uposażeniem, nie było podstaw do innej ich oceny i umorzenia postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero ustalenie bez żadnych wątpliwości, że roszczenia skarżącej mają charakter cywilnoprawny powodowałoby, że sprawa nie byłaby sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, co uzasadniałoby umorzenie postępowania. Wobec powyższego w tej części Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę w części dotyczącej wypłaty świadczeń pieniężnych organy będą miały na uwadze powyższe rozważania.