II SA/Ke 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]znak [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. L. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie stacji paliw A. S.A., przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. 67/1 i 161/1 w miejscowości Z. W. W uzasadnienie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska decyzję wydano po pozytywnym uzgodnieniu przedsięwzięcia z Państwowym Inspektorem Sanitarnym – postanowienie z dnia [...] oraz ze Starostą– postanowienie z dnia [...]. Zakres warunków wniesionych przez Starostę został uwzględniony w decyzji. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, nie narusza interesu społecznego ani wymagań ochrony środowiska. Przebudowa istniejącej stacji paliw przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa dla środowiska w porównaniu do stanu obecnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Wójta Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do wymogów art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 46 ust. 3 i 4 pkt 2). Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, zgodnie z zakresem określonym w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Organ odwoławczy podniósł, że planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione: - przez Starostę postanowieniem z dnia [...] pod określonymi warunkami korzystania ze środowiska mającymi na celu jego ochronę, które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], - przez Państwowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...], w którym po zapoznaniu się z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdził on, że wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie ludzi w rejonie zamierzenia. Organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy w decyzji z dnia [...] określającej uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie stacji paliw określił rodzaj i miejsce inwestycji, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nałożono na wnioskodawcę obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedstawienia analizy porealizacyjnej w terminie 6 miesięcy od daty oddania do użytku przedmiotowej inwestycji. Ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedmiotowej stacji paliw na środowisko wskazują, że funkcjonowanie stacji nie naruszy sposobu użytkowania nieruchomości do niej przylegających, a tym samym nie naruszy uzasadnionego interesu osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia [...] wniosła S. L., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w toku trwającego postępowania wniosła skargę na postanowienie uzgadniające z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II SA/Ke 646/06 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowaniu, gdyż nie wszystkie osoby brały udział w postępowaniu bez swojej winy. Skoro więc postępowanie, w którym zapadło uchylone postanowienie było elementem całego postępowania, to tym samym nie wszystkie osoby brały udział w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Wydana przez SKO decyzja nie zawiera informacji, kto przedmiotową decyzję otrzymał. Ponadto skarżąca podniosła, że przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na środowisko, pogorszeniu ulegnie wpływ na zdrowie i życie rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że postanowienie z dnia [...] zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. Akt II SA/Ke 646/06, jednak w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wyrok ten nie był prawomocny, "po uzyskaniu prawomocności przez powyższy wyrok Kolegium uzupełniło braki postępowania". Uwzględniając zawarte w wyroku dyspozycje oraz po ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...] SKO postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Ustalono, że następcami prawnymi J. K. są: żona W. K., która brała udział w dotychczasowym postępowaniu oraz dzieci – A. K. i R. K. Osoby te "nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń w postępowaniu uzgodnieniowym, ani w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na inwestycję". Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. jedynym powodem uchylenia przez Sąd postanowienia uzgodnieniowego była okoliczność nie brania udziału w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym tego postanowienia przez spadkobierców J. K. Sąd nie podniósł zaś żadnych innych zarzutów dotyczących tego postanowienia, uznając tym samym zasadność zawartego w postanowieniu stanowiska co do uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska z jednoczesnym określeniem warunków korzystania ze środowiska, mających na celu jego ochronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją lub postanowieniem. Oznacza to, że jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. W wyniku dokonanej oceny Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało zauważyć, że określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia winno być dokonane z poszanowaniem obowiązującego prawa, w tym przepisów prawa procesowego. Te zaś gwarantują stronie, a taki status mają następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania udział w postępowaniu administracyjnym przed organem I jak i II instancji, tak aby mogli oni dochodzić swoich praw przed organami obu instancji. Zgodnie z art. 12 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, oznacza to również uczestnika postępowania. Podnoszony w skardze zarzut, że spadkobiercy uczestnika postępowania J. K. nie brali udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej jest zasadny. Decyzja organu I instancji z dnia [...] wysłana została do J. K. (k. 137 akt adm.), decyzję organu II instancji z dnia [...] także wysłano do J. K. (k. 184 akt adm.), mimo, że J. K.zmarł dnia 22.V.2006 r. Postępowanie administracyjne zatem zostało w większej części przeprowadzone bez ustalenia i udziału spadkobierców uczestnika J. K. Uznać zatem należy, że w sprawie został naruszony przepis art. 30 § 5 kpa, zgodnie z którym w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 922 § 1 kc prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 kc domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Jeżeli zatem spadkobiercy J. K., bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i II instancji, to jest to przesłanka do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, której zaistnienie zobowiązuje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w myśl regulacji art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dla uchylenia decyzji na tej podstawie nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego musi być brane z urzędu pod uwagę (art. 134 ppsa) i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Na rozprawie dnia 6 września 2007 r. pełnomocnik organu odwoławczego przedstawił wprawdzie Sądowi dowody doręczenia decyzji organu II instancji z dnia [...] spadkobiercom J. K., które nastąpiło dnia [...], jednak błędny jest pogląd organu odwoławczego, jakoby naruszenie wymogu doręczenia decyzji organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż strona nie zgłaszała konkretnych naruszeń prawa. Ustawodawca nie uzależnia bowiem obowiązku doręczenia decyzji stronie od tego, czy strona ta cokolwiek kwestionuje czy też nie. Obowiązek ten ma charakter autonomiczny i nie może być modyfikowany bądź uchylany jakimikolwiek zdarzeniami faktycznymi. Strona winna mieć zapewniony udział w każdym stadium postępowania, zarówno w I jak i w II instancji. Należy go rozumieć jako udział strony w czynnościach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w których udział przewiduje kpa. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zostaje spełniona zarówno wtedy, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Natomiast brak winy ("nie z własnej winy") ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ administracyjny nie zawiadamia strony o przeprowadzonych dowodach (art. 79 kpa), o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów, by okoliczność faktyczną można było uznać za udowodnioną (art. 81 kpa), czy też o całokształcie zebranego materiału dowodowego (art. 10 § kpa). Ponadto w przypadku, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – jak w sprawie niniejszej w formie postanowienia przez organy uzgadniające - strona musi być o tym zawiadomiona (art. 106 § 2 kpa). Nie jest bez znaczenia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt. II SA/Ke 646/06 uchylił wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska przedmiotowego przedsięwzięcia właśnie z powodu naruszenia prawa będącego podstawą wznowienia postępowania administracyjnego, polegającego na niebraniu udziału w postępowaniu odwoławczym spadkobierców uczestnika J. K. Sąd stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, że to naruszenie przepisu postępowania powoduje, że Sąd uchylając postanowienie nie wypowiada się merytorycznie w sprawie. Ponadto w sprawie naruszony został przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w dniu orzekania przez organ o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie stacji paliw A. SA (3 kwietnia 2007 r.) nie było ostatecznego postanowienia uzgadniającego to przedsięwzięcie. Wydane bowiem dnia [...[ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2007 r. uchylone i w dniu 3 kwietnia 2007 organ odwoławczy jeszcze nie dysponował prawomocnym postanowieniem uzgadniającym. W uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9.XI. 1998 (sygn. akt OPS 8/98 – ONSA 1999/1/7) wskazano, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa. Akt prawny wydawany na podstawie art. 106 kpa stanowi rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się elementem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ostateczne postanowienie wydane w wyniku współdziałania organów na podstawie art. 106 kpa wiąże organ rozstrzygający w sprawie głównej w takim zakresie, jaki był przedmiotem rozstrzygnięcia, do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego Nie ma zatem samodzielnego bytu prawnego postanowienie z dnia [...], dotyczące uzgodnienia, które podjęte zostało po wydaniu rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak ostatecznego uzgodnienia wymaganego prawem przez inny organ jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi też przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Podnoszony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę argument, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach był jeszcze nieprawomocny w dacie orzekania przez organ w sprawie niniejszej nie jest istotny, ponieważ wyrokiem tym na podstawie art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wypowiadając się merytorycznie w sprawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b, art. 152, art. 135, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).