I SA/Wa 2130/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Przemysław Żmich /spr./ Protokolant Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...] : tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17,00 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. poręczył Parafii Rzymskokatolickiej w Ł. posiadanie nieruchomości ziemskiej oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej gospodarstwo rolne, położone w Ł. Wnioskiem z dnia 11 marca 2005 r., sprecyzowanym pismem z dnia 16 stycznia 2006 r., A. J. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o unieważnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że działki gruntu wymienione w kwestionowanej decyzji o pow. [...] ha nabyły osoby fizyczne na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza odpis z księgi wieczystej tej nieruchomości. Kościół Katolicki rozpoczął użytkowanie przedmiotowej nieruchomości w 1944 r. bez podstawy prawnej, co stało w sprzeczności z art. 3 i 4 ustawy z dnia z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Kwestionowana decyzja nie zawiera wzmianki, że grunt ten był użytkowany. Zdaniem wnioskodawcy jedynie działki nr [...], [...], [...] przed wrześniem 1944 r. były użytkowane przez Kościół. W posiadanie wszystkich działek Kościół wszedł na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. w złej wierze, ze świadomością, że gruntu tego nie kupił i nie otrzymał w ramach darowizny oraz że grunt ten nie był terenem niczyim. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. A. J. nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 KPA. Wspomniany interes prawny musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. tym przepisem jest art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., a stronami tego postępowania jest Skarb Państwa oraz związki wyznaniowe. Zdaniem Ministra A. J. w niniejszej sprawie nie wykazał swojego interesu prawnego w oparciu o tę ostatnio cytowaną ustawę, ani też w oparciu o inny przepis prawa materialnego. Powyższe stanowisko potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. wynika, że sporne nieruchomości stanowiły Własność M. O. P. S. i przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Przejęcie spornych nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej potwierdził A. J. we wniosku z dnia 11 marca 2005 r. oraz w piśmie z dnia 30 maja 2005 r. Parafia Katolicka p.w. [...] w Ł. w piśmie z dnia 24 maja 2005 r. stwierdziła, że na podstawie zapisów w księdze wieczystej [...] właścicielem tych dóbr po M. S. stał się Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN. W piśmie tym Parafia stwierdziła, że sporne nieruchomości w dniu 23 marca 1950 r., znajdowały się w posiadaniu Parafii Katolickiej w Ł. Od powyższej decyzji A. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA wynikający z prawnie zapowiedzianej ustawy reprywatyzacyjnej i praw które istnieją (być może w zawieszeniu) w obliczu sprzecznych z ustawą zasadniczą, bezprawnych aktów prawnych, tj. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. i ustawy z dnia 23 marca 1950 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swą poprzednią argumentację co do braku legitymacji A. J. Zdaniem Ministra argumenty przedstawione przez A. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są faktycznie zarzutami, co do skutków prawnych, jakie w odniesieniu do spornych nieruchomości powstały na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. Zarzuty te nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z podstawowymi zasadami prawa i sprawiedliwości społecznej. Nie uwzględnia również wszystkich zarzutów wskazanych w pismach z dnia 19 grudnia 2005 r. i 8 lutego 2006 r. oraz pomija dowody ze świadków wymienionych w piśmie z dnia 30 maja 2005 r. Zdaniem skarżącego działania proboszczów Parafii w Ł. naruszyły prawa spadkobierców [...] oraz parcelantów, którzy kupili ziemię od Skarbu Państwa, który w niniejszej sprawie nie jest stroną. W ocenie skarżącego Minister nie wziął pod uwagę kwestii odrębnego czasu i sposobu przejęcia oraz celu utworzenia w 1944 r. działek nr [...] i [...], [...] i [...] oraz faktu, że sporna nieruchomość o pow. [...] ha, w tym dołączony przez Parafię w czasie reformy rolnej teren o pow. [...] ha nadal figuruje w dwóch księgach wieczystych. W jednej wymieniona jest dawna właścicielka i parcelanci, a w drugiej Parafia. Nieruchomość o pow. [...] ha powinna więc stanowić własność osób fizycznych a nie posiadacza, który nie był posiadaczem samoistnym. Skarżący uważa, że dla wyjaśnienia sprawy koniecznym byłoby przeprowadzenie wizji w terenie z udziałem świadków i dowodów oraz powołanie nowego dowodu w postaci protokołu Komisji Parcelacyjnej, sporządzonego na użytek reformy rolnej. W piśmie z dnia 29 listopada 2006 r. A. J. podtrzymał argumentację skargi oraz wskazał, że w sprawie nie mogło nastąpić unicestwienie jego praw, ponieważ dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej był niezgodny z Konstytucją z 1921 r. i fakt ten wynika z przepisów prawa materialnego i zastosowania bezprawia w stosunku do właścicieli niezależnie od tego kto zostanie uznany za właściciela. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Poza sporem jest, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z jej uzasadnieniem, skoro organ umorzył postępowanie nadzorcze motywując swoje stanowisko brakiem interesu prawnego po stronie A. J. - wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Nie można się bowiem zgodzić z organem, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne, z tej przyczyny, stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie prowadzone w sprawie administracyjnej staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 KPA, tylko wówczas, gdy po wszczęciu postępowania administracyjnego ujawni się brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, kreującego sprawę administracyjną (podmiotu, przedmiotu bądź podstawy prawnej), skutkiem czego nie można załatwić sprawy co do istoty, w rozumieniu art. 104 KPA. W niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ są strony tego postępowania (choć nie wszystkie zostały ustalone) oraz jego przedmiot (kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r.), a także podstawa prawna (art. 157 § 1, art. 158 § 1 KPA). Uszło uwadze organu, że postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 KPA ma szczególny charakter bowiem, złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 KPA. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 KPA uruchamia postępowanie wstępne w ramach którego bada istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 KPA), nie przechodząc do drugiego etapu. W przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które - w zależności od okoliczności - kończy się wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 158 § 1 KPA. Z przedstawionej wyżej konstrukcji prawnej postępowania nadzorczego wynika, że nie jest możliwe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 105 KPA), bez wcześniejszej kontroli dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 KPA). To drugie postępowanie udzieli dopiero odpowiedzi, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte. W tej sytuacji umorzenie postępowania nadzorczego należało uznać za przedwczesne, skoro postępowanie to nie zostało skutecznie wszczęte. Z powyższych względów ustalenie przez organ, że żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną (art. 28 KPA) winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 KPA), a nie decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 49/05, opubl. Legalis). Zastrzeżenia Sądu budzi również ustalenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że A. J. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Co prawda pismem z dnia 3 sierpnia 2005 r. organ wystąpił do skarżącego o wykazanie się interesem prawnym w sprawie, jednak - mimo ciążącego na nim obowiązku (art. 9 KPA) - nie pouczył wnioskodawcy, w jaki sposób może udowodnić swą legitymację do bycia stroną. Nie można uznać za udowodnione twierdzenie Ministra, że nieruchomości o pow. [...] ha objęte kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej od spadkodawcy A. J., skoro w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących stanu prawnego tychże nieruchomości (odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia właściwego organu o nacjonalizacji). Do wyjaśnienia tej okoliczności, mającej wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącego, nie były wystarczające twierdzenia strony zawarte we wniosku z dnia 11 marca 2005 r. i piśmie z dnia 30 maja 2005 r., okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia[...] lipca 1995 r. oraz w piśmie Parafii Katolickiej p.w. [...] w Ł. z dnia 24 maja 2005 r., skoro dokumenty te nie mogą skutecznie potwierdzić stanu prawnego nieruchomości. Organ pominął zupełnie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających stan prawny działek o pow. [...] ha świadczy również, o tym, że Minister Skarbu Państwa prowadził postępowanie nadzorcze i wydał decyzję, bez ustalenia kręgu uczestników tegoż postępowania, do czego obliguje przepis art. 10 KPA. Kwestia ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w obu przypadkach, ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ z pism skarżącego wynika, że dla przedmiotowych nieruchomości prowadzone są dwie księgi wieczyste (Kw nr [...] i [...]), jedna w której wpisane są osoby fizyczne (zdaniem skarżącego parcelanci) oraz druga, w której jako uprawniona figuruje Parafia. Z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz z pisma spadkobierców po M. i J. S. z dnia [...] stycznia 1997 r. wynika, że działki były użytkowane w części przez osoby fizyczne, w części przez proboszcza Parafii. Wobec powyższego należało uznać, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 10 § 1, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 157 § 2 KPA, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niedostrzeżenia wskazanych wyżej uchybień przez organ działający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, za naruszającą wskazane wyżej przepisy jak i art. 138 § 1 pkt 1 KPA należało również uznać decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2006 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien wyjaśnić aspekt podmiotowy sprawy w oparciu o dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości o pow. [...] ha i z tego punktu widzenia ocenić istnienie uprawnień A. J. do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).