II OSK 1207/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1201-1204/05 w sprawie ze skargi C. J., B. N. , P. S. oraz J. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1201-1204/05 w sprawie ze skargi C. J., B. N., P. S. oraz J. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. Ś., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego - punkt wymiany i naprawy opon samochodowych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. K. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele działek sąsiednich, zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją za dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i podtrzymało argumenty w niej zawarte. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż analiza urbanistyczna potwierdza istnienie w obszarze analizowanym budynków o innej niż mieszkalna funkcji, m.in. na działkach [...], [...]. W kwestii wpływu przedmiotowej budowy na środowisko organ wyjaśnił, iż dla inwestycji zostało wszczęte postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, umorzone następnie w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ podniósł, że obecnie dla inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z przepisów przejściowych wynika, iż do postępowania niezakończonego decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe na wniosek uprawnionego podmiotu, wniosku takiego w niniejszej sprawie nie było, natomiast inwestor oświadczył, iż wymaganą ocenę oddziaływania na środowisko złoży wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto w toku postępowania dokonano dwóch uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., doręczając postanowienia jedynie wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sąsiedzi nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania, nie został im umożliwiony czynny udział w czynnościach postępowania. W ocenie wnoszących skargę organy nie odniosły się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, złamały zasady usytuowania budynku określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający m.in. odległość planowanych obiektów od innych budynków czy granic działek sąsiednich - poprzez dopuszczenie szerokości elewacji frontowej do 12 m, czyli na pełną szerokość działki, przy braku istniejących budynków bezpośrednio przy granicy działki inwestora. W skardze podniesiono również, że organ nie ustalił obowiązującej linii zabudowy i usytuowania budynku, szerokość zaś elewacji frontowej wyznaczył na podstawie wniosku inwestora, a nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że w toku postępowania wyjaśniającego zarówno organ I jak i II instancji naruszył podstawową zasadę procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Sąd podkreślił, że zachowanie wymagań określonych w powołanym przepisie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Pozbawienie strony przez organ administracji możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Sąd stwierdził, że organ I instancji uznał za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnioskodawcę, a także E. Ś., A. J., C. J., J. i W. W. , P. S. oraz B. N., o czym świadczy doręczenie im decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie w aktach sprawy Sąd nie znalazł dowodu potwierdzającego doręczenie tym osobom powiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 64 § 4 k.p.a.), jak również dokumentów świadczących o pouczeniu którejkolwiek ze stron, w tym wnioskodawcy, o prawie zapoznania się z aktami postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia. Sąd podniósł, że art. 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Uzgodnienia dokonuje się przed wydaniem aktu, w czasie procedury jego wydawania, pominięcie tego obowiązku poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień byłoby podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że Prezydent Miasta Ł. przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zwrócił się do innych organów z żądaniem dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże o czynnościach tych powiadomił wyłącznie wnioskodawcę, pominął natomiast pozostałe strony postępowania, pomimo iż zobligowany był do tego na podstawie art. 106 § 2 k.p.a., ponadto żadne z postanowień wydanych w ramach odpowiedzi na żądanie organu I instancji nie zostało doręczone tym podmiotom, jak również wydane w sprawie postanowienie umarzające postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji także zostało doręczone wyłącznie wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zatem, że organy administracji publicznej w sposób istotny naruszyły szereg przepisów zakreślających ramy prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 10 i art. 106 § 2 k.p.a. jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego też wyeliminował zaskarżone decyzje z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego M. W., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 106 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., ponieważ nie nastąpiło naruszenie prawa skutkujące wznowieniem postępowania, a jedynie postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadą powodującą potencjalną możliwość wznowienia postępowania prowadzonego przez organ współdziałający, c/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, d/ art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy założeniu, że możliwym jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postanowienia uzgodnieniowego, e/ art. 200 w związku z "art. 144 § 4" i art. 205 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie, polegające na braku dokładnego określenia, jakie to kwoty składają się na zasądzone wyrokiem koszty, co uniemożliwia ustalenie, czy kwota ta została zasądzona prawidłowo. Skarżący nie zgadza się przede wszystkim ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż wadliwość uzgodnień wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanych w trybie art. 106 k.p.a. skutkuje wadliwością postępowania głównego, zauważając że uchybienie w postaci braku doręczenia postanowienia uzgodnieniowego stronie postępowania, stanowić może wprawdzie podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego, lecz może być to przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Skarżący dalej podniósł, że weryfikacja postanowień, wydawanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, co w konsekwencji oznacza brak możliwości weryfikacji postanowień organów uzgadniających, wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. przez organ wydający rozstrzygnięcie główne. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd Wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na ustaleniu, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia uzgodnieniowe nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, przyjmując jako podstawę błędne założenie, iż potencjalna wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesłanka wznowieniowa dotycząca tej kwestii, nie mogła być zatem podstawą uchylenia decyzji kończącej postępowanie główne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono również, że w administracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym, ostateczne postanowienie organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 k.p.a. cieszy się powagą rzeczy osądzonej, co przesądza, iż organy I i II instancji nie mogą kwestionować tak ocenionego postanowienia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji uchylił zatem zgodne z prawem decyzje organów obydwu instancji, przy czym w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia pominął wskazania, co do dalszego postępowania naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a. przez wadliwe ich zastosowanie. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. Trafnie zarzuca skarga kasacyjna, że Sąd Wojewódzki, przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wadliwie ocenił, że naruszenie przepisów procedury w zakresie udziału stron w postępowaniach wpadkowych, uzasadnia uchylenie decyzji kończącej postępowanie przez przyjęcie, że z tego powodu wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie głównej. Sąd Wojewódzki, prowadząc wywód uzasadnienia wyroku wskazał wprawdzie na liczne naruszenia procedury administracyjnej w zakresie czynnego udziału stron, które miały miejsce zarówno w postępowaniu głównym, kończącym się zaskarżoną decyzją, jak i w postępowaniach wpadkowych, kończących się odrębnymi postanowieniami wydanymi w oparciu o art. 106 k.p.a., uchylając jednakże zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie wykazał jednoznacznie jakie naruszenie prawa, i w którym z wymienionych postępowań, dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną decyzję i dokonując oceny postępowań, które prowadziły do jej wydania, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że stronom postępowania nie został umożliwiony czynny udział we wszystkich czynnościach postępowania, a szczególnie przez niedoręczenie im powiadomień o wszczęciu postępowania, co powodowało faktyczny brak udziału stron w postępowaniu przed organem I instancji. Narusza to niewątpliwie przepisy postępowania administracyjnego. Stronom tym doręczono jednak decyzję organu I instancji, od której złożyły odwołanie, brały udział w dalszym toku postępowania, mogły zgłaszać stosowne wnioski i uwagi. Zgadzając się z ustaleniami Sądu Wojewódzkiego, że organ I instancji o toczących się postępowaniach wpadkowych dotyczących uzgodnienia treści wydawanej decyzji powiadomił jedynie wnioskodawcę, pominął zaś strony postępowania zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki łącząc te ustalenia z ustaleniami dotyczącymi naruszenia zasady czynnego udziału stron, wyciągnął za daleko idący wniosek, iż postępowanie zakończone kontrolowaną przez Sąd decyzją dotknięte zostało przez to wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie tej Sąd nie był konsekwentny, wskazując wcześniej, że brak uzgodnień mógłby stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (str. 8 wyroku), natomiast "uniemożliwienie którejkolwiek ze stron czynnego udziału w postępowaniu mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania na żądanie strony w oparciu o art. 145 1 pkt 4 k.p.a." (str. 9 wyroku). Wiążąc powyższe sformułowanie z zarzutem niewyeliminowania przez skarżący organ powstałych błędów proceduralnych Sąd doszedł do przekonania, że było to obowiązkiem tego organu, w związku z czym, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na konieczność ponowienia wszystkich faz postępowania, aby stronom zapewnić w nich czynny udział. Trafnie w tym zakresie podnosi skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ je prowadzący ma ograniczoną możliwość odniesienia się do wad proceduralnych i materialnych wynikłych w toku postępowań wpadkowych. Nie dysponuje bowiem możliwościami procesowymi ani do zaskarżenia, ani też wyeliminowania aktów kończących takie postępowania, ze względu na przedmiot tych orzeczeń, a także brak kompetencji w tym zakresie. Podkreślić bowiem przede wszystkim należy, że sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej, z czego wynika właściwość rzeczowa tych organów. Konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji) wynika zatem z tego, iż organ rozstrzygający nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ, właściwy w sprawie uzgodnienia. Organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo. Uzgodnień opisanych w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Postanowienia uzgadniające podejmowane są wprawdzie w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na postawie tych samych okoliczności faktycznych i tych samych przepisów prawa, lecz, jak to powiedziano wyżej, stosowanych przez organy, których kompetencje są podzielone ze względu na ich właściwość rzeczową. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi bowiem o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Nie ma więc wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy. Podzielić wobec tego należy pogląd, zawarty w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 21 września, sygn. akt II OSK 69/05, że konsekwencją dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a., jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień, wydawanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a., możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Skoro tak, to organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (Por. też wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 665/06 oraz z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, nie publikowane.) Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostawały postanowienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a., co do których nie podjęto żadnych rozstrzygnięć, nie można twierdzić, że postanowienia te rodzą negatywne skutki dla postępowania głównego. Ubocznie wskazać jednak trzeba, że Sąd Wojewódzki zasadnie zauważa w tej kwestii, iż organ II Instancji nie powinien obojętnie przejść obok naruszeń prawa. Jeżeli bowiem dostrzega (a dostrzec powinien) wady postanowień wydanych przez organy uzgadniające, szczególnie, jeśli są to wady proceduralne, jak w niniejszej sprawie, nie jest zwolniony z obowiązku reagowania na nie, skoro ma obowiązek przestrzegać zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarówno zatem organ I instancji uzgadniający decyzję, jak i następnie Kolegium miały obowiązek poinformować strony o naruszeniu ich uprawnień oraz wskazać im drogę prowadzącą do usunięcia stanu niezgodnego z ich interesami. Konsekwencją tego, że w obrocie pozostają nadal wymienione postanowienia jest to, iż kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., musiał zostać uwzględniony. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób umożliwiający wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, bez powiązania tej wskazówki z warunkami wynikającymi z art. 147 i art. 148 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w stadium postępowań uzgadniających oznacza konieczność wznowienia przez właściwe organy postępowań wpadkowych zakończonych postanowieniami wydanymi na podstawie art. 106 k.p.a., oraz ponowienia całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z udziałem wszystkich stron. Jednakże postępowanie wznowieniowe może się toczyć jedynie na wniosek strony złożony terminie 1-go miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o postanowieniach. Ponieważ złożenie takiego wniosku zależy wyłącznie od woli stron, a także od upływu terminów określonych w k.p.a., wytyczne zawarte w uzasadnieniu nie wskazują na sposób, w jaki zalecenie kierowane do organu miałoby być wykonane (Por. też pogląd wyrażony w tej kwestii w przywołanym wyżej wyroku NSA, sygn. akt II OSK 665/06). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 200 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony, gdyż w ogóle nie został uzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.