II OSK 1225/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 814/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 814/05, w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie może być ona wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze i garażami w podpiwniczeniu na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], położonych w B. w rejonie ulic K. i D. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. P., twierdząc, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji na działce nr [...], gdyż pozostaje ona w użytkowaniu jej rodziny oraz podnosząc, że decyzja została wydana bez podjęcia przez inwestora lub urząd próby przeprowadzenia z nią rozmów w tej sprawie. W trakcie postępowania odwoławczego, po upływie terminów do składania odwołań przez strony postępowania, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynęły również pisma od B. i M. S. domagających się uchylenia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do zarzutów S. P., stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W odniesieniu do pisma od B. i M. S. Kolegium stwierdziło, iż zasadnie nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie wykazują się oni interesem prawnym uzasadniającym ich udział w postępowaniu, dlatego nie byli powiadamiani o czynnościach tego postępowania. Decyzja ostateczna została doręczona zarówno odwołującej się S. P., jak i innym stronom biorącym udział w postępowaniu, a ponadto B. i M. S. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i M. S., podnosząc, że w ich ocenie decyzja ta jest błędna oraz, że nie uwzględnia istotnych i oczywistych błędów decyzji Urzędu Miejskiego. Skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji organów obu instancji oraz o ponowne, rzetelne rozpatrzenia sprawy, uwzględniając wniesione przez nich zastrzeżenia. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi Kolegium uzasadniło tym, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego Państwa S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że posiadając tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy K., zabudowanej domem jednorodzinnym znajdującym się w odległości znacznie przekraczającej wysokość planowanych obiektów, skarżący nie wskazali na przepis prawa, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów należących do ich sfery prawnej, gdyż działka i budynek skarżących oddalony jest od wyznaczonej decyzją linii zabudowy o około 23 metry, a zatem nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchylając wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że prawomocnym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 814/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę B. S., ponieważ skarżąca mimo wezwania nie uiściła wpisu od skargi. Sąd I instancji uznał, że mimo iż skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta B., to jednak zostali oni potraktowani jako strony postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które dopuściło ich do udziału w tym postępowaniu, czego dostatecznym potwierdzeniem jest fakt doręczenia im zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego osoba, którą organ administracyjny traktuje jako stronę postępowania administracyjnego i do której kieruje wydaną decyzję administracyjną, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd zaznaczył, że skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna, natomiast interes prawny we wniesieniu skargi do sądu ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd stwierdził także, że nie odrzucił skargi M. S. również i z tego względu, że skargę tę poparła na rozprawie S. P., a istnienie jej interesu prawnego nie budzi w spawie wątpliwości. Badając stronę merytoryczną zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja naruszała także przepis art. 80 k.p.a., gdyż zdaniem Sądu I instancji ocena dowodów nosi znamiona dowolności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: a/ art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga wniesiona została przez podmiot do tego uprawniony, mimo że zaskarżona decyzja nie naruszała sfery prawnej skarżącego, b/ art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za dopuszczalne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, wszczętej w wyniku skargi podmiotu nieposiadąjącego uprawnienia do jej wniesienia, w oparciu o oświadczenie popierania takiej skargi przez podmiot uprawniony do jej wniesienia, w wyniku czego rozpoznano skargę zgłoszoną sądowi ustnie do protokołu po upływie terminu do jej wniesienia, określonego przepisem art. 53 § 1 p.p.s.a., c/ art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi niedopuszczalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Kolegium Odwoławcze nie potraktowało w niniejszej sprawie skarżącego jako strony, w uzasadnieniu swojej decyzji wykazało jedynie, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego czy obowiązku, ponadto nie skierowało do niego decyzji jako do jej adresata. Decyzja została wprawdzie doręczona skarżącemu, ale w jej rozstrzygnięciu nie określono i nie ustalono żadnych obowiązków czy uprawnień skarżącego, zdaniem zaś wnoszącego skargę kasacyjną skierowanie decyzji do określonej osoby to nie to samo, co doręczenie jej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że nie mogło umorzyć postępowania odwoławczego w rozpoznawanej przez siebie sprawie zgodnie z przyjętą praktyką w przypadkach, gdy odwołanie wszczynające postępowanie odwoławcze wniosła uprawniona strona, natomiast podanie złożone w toku postępowania przed organem II instancji i nazwane odwołaniem pochodzi od osoby, która obiektywnie nie ma w sprawie interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że skarga Pana M. S. winna być uznana za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony do żądania uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło także, że jeżeli Sąd miałby możliwość rozpoznawania skarg niedopuszczalnych (wniesionych przez osoby nieuprawnione do zaskarżenia danego aktu) wyłącznie na tej podstawie, że niewnosząca skargi strona postępowania administracyjnego wyrazi na rozprawie taką wolę, to stan poczucia pewności praw nabytych na podstawie ostatecznych decyzji ulegałby poważnemu zachwianiu. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. S. reprezentowany przez adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m.in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułował organ rozstrzygający sprawę w II instancji, tj. SKO w B. W pełni zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna. Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, iż nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli został on uznany za stronę w postępowaniu przed organem. Wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.), uznał że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)". Przy analizie legitymacji strony, można jednak wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego. (Por. B.Adamiak,J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, str. 185 i nast.). Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego, tamże, s. 579 i n.) uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków". Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). Nie można zatem było podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że wniesienie skargi do Sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia ten Sąd z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Od takiej oceny bowiem zależało czy skarżący miał przymiot strony wynikający z przepisu prawa materialnego, a tym samym, czy posiadał wystarczającą legitymację, aby wnieść skuteczną skargę na doręczoną mu decyzję, oraz czy decyzja ta w rzeczywistości dotyczyła jego uprawnień lub obowiązków. Oceny takiej Sąd Wojewódzki nie przeprowadził, uznając, że samo doręczenie decyzji jest wystarczające do uznania legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. i zbadania merytorycznych zarzutów skargi. Tymczasem z akt postępowania, na podstawie których winien orzekać Sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.) wynika, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy, w stosunku do zamierzonej budowy. Budynek jednorodzinny skarżącego oddalony jest od wyznaczonej decyzją linii zabudowy o około 23 metry, leży zatem w odległości znacznie przekraczającej wysokość planowanych obiektów i nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych obiektów. W postępowaniu administracyjnym oraz sądowym skarżący nie wskazał na przepisy, które mogłyby stanowić podstawę jego interesu prawnego. Skarżący nie był zatem stroną postępowania. Z tych przyczyn należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. skutkującego uwzględnieniem skargi podmiotu, nie wykazującego w sprawie interesu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, w razie złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. (...) W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. W konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. uznać też należało zasadność kolejnego zarzutu, iż skargi wadliwej nie może konwalidować oświadczenie o jej popieraniu, złożone ustnie do protokołu rozprawy przez inny podmiot, uprawniony do jej wniesienia, jednak po upływie terminu do wniesienia skargi, określonego przepisem art. 53 § 1 p.p.s.a., w wyniku czego doszło do rozpoznania i uwzględnienia skargi złożonej przez podmiot nieuprawniony. Oświadczenia takiego nie można uznać za skargę, wymagającą dla jej skuteczności wyczerpania trybu określonego, w szczególności, w art. 53 §1 , 54 § 1, 57 § 1 p.p.s.a. Oświadczenie dotyczące popierania skargi przez uczestnika postępowania jest wypowiedzią, którą zgodnie z treścią art. 106 § 2 w zw. z art. 101 § 2 p.p.s.a. należy zamieścić w protokole rozprawy, ma ono jednak tylko charakter deklaracji, nie mogło więc doprowadzić do zmiany procesowej pozycji uczestnika – na skarżącego (czy też współskarżącego), czyniąc przez to możliwym do uznania za skuteczną skargę strony nieuprawnionej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.