I OSK 91/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1165/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1165/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym - oddalił skargę. W dniu [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń oraz wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pięciu pojazdów samochodowych. Wskazał, że pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym wykorzystywane są do realizacji ustawowych zadań Straży Miejskiej Miasta Krakowa. Ponadto są użytkowane przez wspólne patrole policjanta i strażnika do realizacji zadań z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego. Straż Miejska Miasta Krakowa wchodzi w skład Centrum Zarządzania Kryzysowego, a do jej zadań należy między innymi udział w ostrzeganiu i alarmowaniu ludności o zaistniałym (potencjalnym) zagrożeniu oraz monitorowanie zagrożeń kryzysowych. Przy realizacji tego typu zadań niezbędne jest szybkie przemieszczanie się strażników, co niewątpliwie ułatwi posiadanie zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Podkreślono, iż pojazdy będą eksploatowane w zamian za inne wycofane z użytku, a ich liczba nie ulegnie zmianie (25 pojazdów). Strona ponadto podała okoliczności, w czasie których w 2005 r. strażnicy używali pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Minister odmówił zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów marki: 1. Peugeot Partner, nr rej. [...], nr nadwozia [...], 2. Peugeot Partner, nr rej. [...], nr nadwozia [...], 3. Ford Transit Furgon 280S, nr rej. [...], nr nadwozia [...], 4. Ford Transit Furgon 280S, nr rej. [...], nr nadwozia [...], 5. Skoda Fabia, nr rej. [...], nr nadwozia [...]. Rozpatrując wniosek organ zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie informacji, jakie konkretnie czynności podejmowane były przez strażników podczas działań lub interwencji, w czasie których używane były pojazdy uprzywilejowane. Ponadto mając na uwadze, że Prezydent Miasta Krakowa udzielił informacji, iż "że względu na znaczne wyeksploatowanie przewiduje się w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych, co spowoduje że ich liczba zmniejszy się do 19", organ zwrócił się o wskazanie okoliczności przemawiających za uprzywilejowaniem nowych pojazdów. W odpowiedzi Prezydent poinformował, iż zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym spowodowane jest zwiększeniem liczby etatów patrolowych Straży Miejskiej Miasta Krakowa oraz pozostaje w związku z postępującą brutalizacją sprawców wykroczeń i przestępstw, wobec których strażnicy podejmują interwencje. W piśmie uzupełniającym wskazano sytuacje, w jakich wykorzystywane były pojazdy Straży Miejskiej (w 2006 r.) korzystające ze statusu uprzywilejowanych. Po analizie uzupełnionego wniosku Minister powziął wątpliwość czy zakres zadań realizowany przez Straż Miejską Miasta Krakowa uzasadnia wydanie zezwolenia na kolejne pojazdy. Z tego powodu wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z prośbą o zajęcie stanowiska. Organ ten uznał zasadność wniosku. Rozstrzygając sprawę na podstawie tak zebranego materiału Minister wyjaśnił, iż Prawo o ruchu drogowym reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. W art. 53 ust. 1 ustawy zawarto wyjątki od ogólnych zasad poruszania się po drogach. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 zezwolenie Ministra może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, iż należy przez to rozumieć przypadki bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Ustawowa działalność straży gminnych polega na ochronie porządku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych ). Stąd od 1998 r. ograniczono możliwość wydawania zezwolenia na używanie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym jedynie wówczas, gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o strażach gminnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 190) w art. 1 pkt 5 uchylono art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. Konsekwencją uchylenia tego przepisu było zniesienie odrębnego trybu i zasad uprzywilejowania pojazdów straży miejskiej w ruchu drogowym. Do tych pojazdów znalazł zastosowanie art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym. Minister doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek do uprzywilejowania wnioskowanych pojazdów w ruchu drogowym. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. interwencji z użyciem pojazdów uprzywilejowanych Straży Miejskiej, daje podstawy do stwierdzenia, iż podejmowane działania, takie jak: przewóz osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień, zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia, nie wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Nie są to bowiem czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego i nie wyczerpują warunków do uprzywilejowania zawartych w art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy. W ocenie organu 20 pojazdów Straży Miejskiej korzystających na mocy wcześniejszych decyzji ze statusu uprzywilejowanych w ruchu drogowym w pełni pozwala na realizację zadań związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Minister zaznaczył też, że Prezydent Miasta Krakowa przewiduje w najbliższym czasie systematyczne wycofywanie z użytku 6 kolejnych pojazdów uprzywilejowanych (ich liczba zmniejszy się do 19). Ponadto, zdaniem organu sam fakt, że utrzymywane są stałe patrole policjantów z funkcjonariuszami Straży Miejskiej, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, iż pojazdy używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Argumentem przemawiającym za uprzywilejowaniem w ruchu drogowym pojazdów nie może być również zwiększenie liczby strażników miejskich. Działania podejmowane przez Straż Miejską, zgodnie z ustawą o strażach gminnych, polegają przede wszystkim na zapewnieniu bezpieczeństwa, a istotą tej działalności nie jest stałe ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, lecz zapobieganie powstawania i likwidacji zagrożeń, które mogą wystąpić. Interwencje straży miejskiej w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego podejmowane są nie w ramach samodzielnych zadań straży miejskiej, ale w porozumieniu z innymi jednostkami. Organ stwierdził też, że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano, że specjalistyczne służby, które mają w zakresie swoich podstawowych zadań realizacje przedsięwzięć mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzi, nie zapewniają dostatecznej pomocy w sytuacjach wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. W ocenie Ministra, opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, w której organ ten uznał wniosek o uprzywilejowanie pojazdów straży miejskiej za zasadny, nie stanowiła przesądzającego dowodu w sprawie (art. 80 K.p.a.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezydent podkreślił, że nie zmierza do zwiększenia ogólnej liczby uprzywilejowanych pojazdów Straży, a jedynie do uzupełnienia stanu zaistniałego po wygaśnięciu uprawnień dla pięciu pojazdów wycofywanych z użytku. Stan ten stanowi minimum gwarantujące Straży sprawne wywiązywanie się z ustawowych zadań. Prezydent nie zgodził się z argumentem, że zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpłynie na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślił, iż w żadnym z 90 przypadków użycia sygnałów pojazdu uprzywilejowanego w 2006 r. nie stwierdzono uchybień ani faktu stworzenia jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Z ogólnej liczby 43 pojazdów, którymi dysponuje Straż Miejska, jedynie 19 może korzystać z uprzywilejowania. W ocenie Prezydenta nie jest to liczba znacząca biorąc pod uwagę ogólną ilość interwencji realizowanych przez funkcjonariuszy jednostki. Skarżący wskazał też na art. 11 pkt 3 ustawy o strażach gminnych, który nakłada na straże obowiązek współdziałania z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli. Przyznając, że obowiązek "ratowania" spoczywa na innych instytucjach, uznał za konieczne rozważenie realiów działania Służby (uwarunkowania prawne i faktyczne), które wskazują na potrzebę używania przez nie pojazdów uprzywilejowanych. Straże gminne (miejskie) są jednostkami, które w największym stopniu obciążone są realizacją konkretnego zadania z zakresu - takiej właśnie szeroko rozumianej - ochrony zdrowia i życia. Dlatego w zakresie przypisanych zadań należy je uznać za specjalistyczną służbę. Prezydent wskazał na okoliczności, w których użycie pojazdów uprzywilejowanych straży miejskiej podyktowane było właśnie zagrożeniem życia lub zdrowia ludzkiego. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Minister wyjaśnił, że uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy i następuje pod warunkami określonymi prawem. Każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ogranicza możliwość ruchu innych pojazdów uprawnionych. Zatem możliwość uprzywilejowania pojazdów dotyczyć może jedynie przypadków bezpośrednich i faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Minister zaznaczył, że wydając decyzję wziął w pierwszej kolejności pod uwagę zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W konkluzji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, iż pojazdy będą używane do ratowania życia i zdrowia w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. W skardze Prezydent Miasta Krakowa, wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucił naruszenie: – art. 51 ust. 1 pkt. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwe jest uprzywilejowanie tylko i wyłącznie pojazdów, które są używane do bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego; – naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nienależyte wyważenie interesu strony i interesu społecznego, polegające na dowolnym przyjęciu, iż wyrażenie zgody na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów będących w posiadaniu skarżącego prowadzić będzie w istotny sposób do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący zakwestionował stanowisko jakoby ustawową przesłankę uprzywilejowania spełniały jedynie pojazdy używane wyłącznie (lub przynajmniej głównie) do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego oraz, że nie można wydać zgody w odniesieniu do pojazdów sporadycznie wykorzystywanych w takim celu. Wykładnia art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął zakresem tego przepisu również pojazdy służb, których głównym zadaniem nie jest ratowanie życia lub zdrowia ludzkiego, a więc pojazdy wykorzystywane zazwyczaj do innych celów. Wskazuje na to użycie wyrazów "w związku z". Prezydent podniósł również, że nietrafnie powołano wyrok z dnia 2 lutego 1999 r., sygn. akt. II SA 1750/98. Dotyczył on zagrożeń związanych z imprezą sportową. Tymczasem Straż Miejska powołana jest do zapobiegania zagrożeniom urzeczywistniającym się nieuchronnie i powodującym konieczność ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem skarżącego z ustawy nie można wywieść, że konieczności minimalizacji zagrożeń wynikających z posiadania atrybutu uprzywilejowania przez nadmierną liczbę pojazdów stanowić może negatywną przesłankę uprzywilejowania pojazdów. Co więcej, również i kierowcy tych pojazdów obowiązani są do zachowania szczególnej ostrożności (art. 53 ust. 2 ustawy). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodał, że przed podjęciem decyzji, w sytuacji kiedy strona dysponuje już pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym, organ ma obowiązek zweryfikować czy rzeczywiście pojazdy korzystające ze statusu pojazdów uprzywilejowanych na podstawie uzyskanego zezwolenia, używane są w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, w tym między innymi interwencji z użyciem pojazdów uprzywilejowanych Straży Miejskiej Miasta Krakowa, daje podstawy do stwierdzenia, iż podejmowane działania nie wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych, bowiem nie są to czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1165/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawową zasadą Prawa o ruchu drogowym jest zasada bezpieczeństwa. Przestrzeganiu tej zasady najlepiej służy równość uczestników ruchu drogowego, rozumiana jako podporządkowanie ich działań na drogach publicznych jednolitym, wspólnym dla wszystkich regułom ruchu. Art. 53 ust. 1 ustawy jest jedynym przepisem regulującym od strony podmiotowej kwestię uprzywilejowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Do wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r., zmieniającej m.in. z dniem 25 stycznia 2004 r. ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych obowiązywał art. 13 ustawy o strażach gminnych, zobowiązujący Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu i zasad uznawania pojazdów straży za pojazdy uprzywilejowane. Była to zatem odrębna i samoistna podstawa uprzywilejowania pojazdów straży miejskiej. Sąd podkreślił, że uchylając powyższy przepis ustawodawca nie rozszerzył katalogu podmiotów, których pojazdy korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym - o pojazdy straży gminnych. Mogą one korzystać ze statusu pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie na podstawie zezwolenia Ministra. Mając na uwadze dokonane zmiany prawa, Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca zmierzał do uregulowania kwestii uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym w jednym akcie prawnym - ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a przy tej okazji do pozbawienia straży miejskich prawa do ułatwionego trybu uprzywilejowania pojazdów. Sąd wskazał też na zadania straży gminnych (art. 11 ustawy o strażach gminnych). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy zezwolenie wydawane jest pod warunkiem, iż pojazd uprzywilejowany będzie wykorzystywany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zadaniem organu administracji publicznej jest zweryfikowanie czy przesłanka ta faktycznie występuje. Zezwolenia są zatem wydawane w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie - to jest w przypadkach bezpośrednich i faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych lub hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem Prezydenta, że art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy, przy restryktywnej wykładni, okazałby się zbędny. Na jego podstawie uprzywilejowanie uzyskiwały np. pojazdy różnego rodzaju pogotowia technicznego, obsługujące poważne awarie miejskiej infrastruktury technicznej, które uzasadniały związek swojej działalności z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Uznał też pogląd, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które korzystają z tego uprzywilejowania na mocy art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy. W ocenie Sądu Minister prawidłowo przyjął, że do wykonywania zadań ustawowych przez Straż Miejską w Krakowie wystarczającym będzie posiadanie dotychczasowej liczby (już po jej zmniejszeniu) pojazdów uprzywilejowanych. Posiadania większej ilości takich pojazdów nie uzasadnia także konieczność współdziałania z innymi służbami. Zaskarżając wyrok z całości Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (lub ewentualnie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 188 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd naruszył również art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie tego przepisu, jak również przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, a także art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Sąd błędnie zinterpretował przesłankę używania pojazdu "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego". Zarówno ratio legis, jak i wykładnia językowa przepisu prowadzą do wniosku, iż pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w art. 53 ust. 1 pkt od 1 do 11 Prawa o ruchu drogowym, który jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wskazując na zadania straży miejskich (art. 11 ustawy z dnia 29 i sierpnia 1997 r. o strażach gminnych) skarżący zaznaczył, że w wielu sytuacjach jednostki te podejmują działania bezpośrednio związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Uznał, iż w przypadku Straży Miejskiej Miasta Krakowa działania takie zostały wystarczająco przedstawione i udokumentowane (dokładne statystyki za rok 2006, dodatkowo potwierdzone opinią Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie). Zdaniem Prezydenta, skoro ustawodawca nałożył na straże gminne (miejskie) określony w ustawie zakres zadań, to powinien wyposażyć je również w odpowiednie narzędzia do ich realizacji. Jednym z nich jest możliwość uzyskania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów. Tymczasem Sąd przyjął, że zezwoleniem nie mogą zostać objęte pojazdy straży gminnych (miejskich). Skarżący nadmienił również, iż nie można uzależniać uprzywilejowania pojazdu od wykazania przez wnioskodawcę, że będzie on wyłącznie i w sposób ciągły używany w akcjach związanych z ratowaniem życia i zdrowia. W ten sposób nie korzysta z tych pojazdów nawet Policja i Pogotowie Ratunkowe. Ponadto, błędne - zdaniem Prezydenta - jest stanowisko, jakoby zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływało na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ograniczało możliwości korzystania z uprzywilejowania pojazdów korzystających z sygnałów uprzywilejowania w ruchu drogowym na podstawie art. 53 ust. 1 pkt. 1-11 ustawy. W 90 opisanych przypadkach użycia pojazdów uprzywilejowanych do działań bezpośrednio związanych z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego w 2006 r. ani razu nie stwierdzono nadużycia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. skarżący podał, że wydając decyzję pominięto interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Zezwolenie miało bowiem umożliwić realizowanie przez Straż Miejską jej ustawowych zadań. Zdaniem Prezydenta Sąd nie dostrzegł również, że ocena materiału dowodowego sprawy była zbyt uznaniowa. Dotyczyło to w szczególności złożonej do akt sprawy opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. W konsekwencji Sąd dokonał błędnej wykładni art. 77 § 1 K.p.a. uznając, że wybiórcze i niepełne badanie materiału dowodowego nie stanowi naruszenia tego przepisu. W konsekwencji, wadliwe działanie organu należało ocenić jako naruszające art. 8 K.p.a. (zasada zaufania obywateli do organów Państwa). Wskazując na powyższe skarżący podniósł, iż Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi na podstawie tego przepisu, choć, wobec stwierdzonych naruszeń, nie powinien być on zastosowany. Należało natomiast oprzeć rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ wydający zezwolenie musi sprawdzić jakie zadania spoczywają na jednostce występującej o wydanie zezwolenia, ale także i to, czy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Budowa i treść analizowanego przepisu, a zwłaszcza wskazane w nim warunki - wbrew wywodom skarżącego - uprawniają organ udzielający zezwolenia do określenia liczby pojazdów uprzywilejowanych czy czasokresu ich używania. Uprawnienia tego nie wyłącza fakt, że do zadań straży miejskiej, obok innych zadań jej przepisanych, należy współdziałanie z innymi jednostkami w ratowaniu życia i zdrowia obywateli (tak: wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 640/07; wyrok z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1884/07, oba publ. w orzeczenia.nsa.gov.pl). Straż gminna zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1997 nr 123, poz. 779 ze zm.) jest tworzona dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Jej zadania wymienia przykładowo art. 11 ustawy. W ocenie Sądu, nawet jeżeli wśród nich wymieniono zadania, które dotyczą ochrony życia i zdrowia obywateli, to rolą tej jednostki nie jest wyłącznie ochrona życia i zdrowia, a organ wydający zezwolenie musi w ramach uznania administracyjnego rozważyć jaka ilość i rodzaj pojazdów uzyska przymiot pojazdu uprzywilejowanego. To rozważenie musi odnosić się do realiów rozpoznawanej sprawy, uwzględniających wielkość aglomeracji, w których poruszają się pojazdy uprzywilejowane, zadań jednostki występującej o wydanie zezwolenia, wreszcie faktycznego udziału jednostki w sytuacjach działań przy ratowaniu życia i zdrowia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając wydania, zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym wymienionych w decyzji, wskazał, że do zadań straży gminnych należy jedynie współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli. Tymczasem wydanie zezwolenia powinno służyć faktycznemu używaniu pojazdów do ratowania życia i zdrowia, a nie przypadków hipotetycznych. W decyzji trafnie też podkreślono, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w sposób istotny wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również mogłoby utrudniać ruch pojazdów, które obligatoryjnie korzystają z uprzywilejowania. Biorąc pod uwagę, że decyzja dotyczyła Straży Miejskiej Miasta Krakowa, która dysponuje dwudziestoma pojazdami uprzywilejowanymi, jak i to, że przed wydaniem decyzji analizowano jak często i które pojazdy uczestniczyły w ratowaniu życia i zdrowia, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał wyczerpującej analizy kontrolowanego rozstrzygnięcia i właściwie ją ocenił. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej i wywodom w niej przedstawionym Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił i rozważył, czy organ rozstrzygający sprawę w ramach uznania administracyjnego nie przekroczył granic tego uznania, a więc czy decyzja nie posiada cech dowolności. W ramach sprawowanej kontroli Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. wskazał przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję i swoje stanowisko przekonywująco uzasadnił. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie przez organ administracji, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków prowadzących do określonego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia jest wyczerpująca, logiczna i przekonywująca. Sąd pierwszej instancji w niewadliwy sposób wykazał, że orzeczenie administracyjne wydane w niniejszej sprawie nie jest wynikiem dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 P.p.s.a. poprzez pominięcie tego, że organ administracyjny naruszył art. 7, 8 i 77 K.p.a. również należy uznać za chybiony. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w szczególności art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z 12 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak również nie naruszono przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.