II SA/Ol 363/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi I.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" ., nr "[...]" w przedmiocie opłaty za legalizację budynku mieszkalnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), ustalił I.K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł dotyczącą budynku letniskowego położonego we wsi G., "[...]" oraz wezwał do jej zapłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że I. K. wybudowała przedmiotowy domek letniskowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" nałożono na inwestorkę obowiązek opracowania dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu, z którego strona wywiązała się w wyznaczonym terminie. Organ wskazał ponadto podstawę prawną i sposób wyliczenia nałożonej opłaty legalizacyjnej. W złożonym zażaleniu I. K. podniosła, że ustalona opłata legalizacyjna jest niewspółmierna do wartości domku letniskowego. Wywiodła, iż posiadała ustne przyzwolenie Urzędu Miasta i Gminy na budowę przedmiotowego domku. Zarzuciła, iż żaden z organów administracji, który w toku prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu dokonał oględzin już zabudowanych działek, nie nakazał wstrzymania realizacji tych obiektów. Ponadto podkreśliła, iż treść § 25 ust. 6 i 7 uchwały Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" jednoznacznie wskazuje, iż w dniu zatwierdzenia tej uchwały domki letniskowe istniały, w tym budynek żalącej się. I. K. przedstawiła ponadto tok postępowania administracyjnego, które toczyło się przed organem pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że likwidacja skutków wzniesienia obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę uregulowana została w art. 48 Prawa budowlanego, który nakazuje rozbiórkę takich obiektów. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu, w przypadku gdy spełnione są warunki do legalizacji samowoli. W stanie faktycznym sprawy I. K. wypełniła obowiązki nałożone na nią postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył również, iż powołana ustawa nie zawiera regulacji, które pozostawiałyby swobodnemu uznaniu organu nadzoru budowlanego kwestię ustalenia tej opłaty lub jej wysokości. Podniósł również, iż tylko ostateczna decyzji o pozwoleniu na budowę wydana przez właściwy organ uprawniała żalącą się do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego domku letniskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" oraz piśmie procesowym z dnia "[...]" I.K. podała, iż w styczniu 2003 r. kupiła działkę rolną o pow. "[...]" ha położoną w G. "[...]", następnie w kwietniu tego roku złożyła wniosek do Urzędu Miasta i Gminy o wydanie warunków zabudowy działki rolnej pod budowę budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele gospodarcze. Organ ten pismem z dnia "[...]", nr "[...]", zawiesił jednak postępowanie do czasu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren miedzy wsią G. a brzegiem jeziora. Właściciele działek o numerach od "[...]" do "[...]" zostali poinformowani, że wnioski o przekształcenie ich nieruchomości zostaną uwzględnione w projekcie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz otrzymali przyzwolenie pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Burmistrza na realizację zabudowy letniskowej. Urzędnicy zapewniali inwestorów o możliwości budowy domków na tym terenie. W trakcie prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu żaden z organów administracji, który dokonał oględzin już zabudowanych działek, nie kwestionował ich legalności, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nakazał wstrzymania realizacji tych obiektów. Skarżąca podkreśliła, że treść § 25 ust. 6 i 7 uchwały Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" jednoznacznie wskazuje, iż w dniu zatwierdzenia tej uchwały domki letniskowe istniały. Zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 w związku z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oględzin przedmiotowego domku letniskowego pod nieobecność skarżącej, nieprawidłowe sporządzenie protokołu z przeprowadzenia tego dowodu, Wskazała, iż pominięto fakt niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze stanem faktycznym. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie i pominięcie zapisów § 25 ust. 7 powołanej wyżej uchwały oraz art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na mylnym uznaniu przedmiotowego obiektu za samowole budowlana, w sytuacji gdy został on wybudowany za wiedzą i zgodą organów gminy i nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał w uzasadnieniu, iż zarzuty skargi nie dotyczą wydanego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowała na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" we wsi G., "[...]" parterowy letniskowy domek o drewnianej konstrukcji, posadowiony na betonowych fundamentach punktowych murowanych "[...]", z dwuspadowym dachem pokrytym blachodachówką. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wzniesienia bez pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Kwestią sporną jest zasadność ustalenia tej opłaty. Przede wszystkim wskazać należy, iż konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do art. 48 cytowanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie przez inwestora tej opłaty skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Likwidacja skutków wzniesienia obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi właściwego organu regulowana jest art. 49b Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał jednak zastosowania. Wybudowany przez skarżącą samowolnie drewniany domek letniskowy stanowi budynek, do budowy którego niezbędne było, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uprzednie uzyskanie przez inwestorkę pozwolenia na budowę, gdyż nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 29 i art. 30 ust. 1 tej ustawy. Właściwie zaklasyfikowano sporny domek do III kategorii obiektów budowlanych, do której ustawodawca zaliczył inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W tej sytuacji wysokości opłaty legalizacyjnej została ustalona prawidłowo (500 zł x 1 x 1 x 50). Sąd przyznaje, iż ustalona kwota 25.000 zł jest wysoka, jednakże podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania tej opłaty. Powołany wyżej art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, nie publikowany, zamieszczony w bazie LEX nr 196409). Nie zasługują zatem na uwzględnienie wywody skargi, iż ocena działań pracowników organów gminy oraz nadzoru budowlanego w trakcie budowy przedmiotowego domku letniskowego oraz dobra wiara skarżącej powinny mieć znaczenie przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Z powyższych względów również kwestia wartości wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, nie może wpłynąć na obniżenie kwoty opłaty legalizacyjnej. Ponadto podnieść należy, iż możliwość badania zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia słusznego interesu skarżącej jest wyłączona na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje również kwestia prawidłowości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" oraz zawarte w nim regulacje dotyczące terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy domek letniskowy. Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Błędne jest stanowisko skarżącej, jakoby przedmiotowy domek letniskowy nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Skoro skarżąca nie dysponowała taką decyzją, to wybudowanie domku letniskowego stanowiło samowolę budowlaną. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż w protokole oględzin samowolnie wybudowanego domku letniskowego nie podano daty jego wybudowania, wskazać należy, iż obiekt ten powstał najwcześniej w czerwcu 2004 r., co wynika m.in. z zażalenia skarżącej z dnia 6 grudnia 2006 r. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) również przewidywała dla wybudowania przedmiotowego obiektu obowiązek uprzedniego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, iż w myśl art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, w tym oględziny obiektów budowlanych, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, co do zasady przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Jednakże w razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Z treści art. 81a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno – kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. art. 67 - 72 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew przekonaniu skarżącej jej obecność przy oględzinach przedmiotowego domku letniskowego w żaden sposób nie wpłynęłaby na zmianę ustaleń faktycznych organu i nie stanowi naruszenia prawa. Uchybienie przy sporządzaniu protokołu (brak daty jego sporządzenia), choć narusza art. 68 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, również nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponowne sporządzenie w prawidłowy sposób protokołu z oględzin przedmiotowego domku letniskowego nie zmieniłoby bezspornego faktu, iż został on wybudowany bez pozwolenia na budowę, co stanowiło przesłankę do wszczęcia procedury legalizacyjnej i ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (postanowienia). Skarżąca nie zarzuciła, aby organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin innego obiektu budowlanego niż jej domek letniskowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez udzielenie błędnej informacji odnośnie do możliwości legalnej zabudowy jej nieruchomości, Sąd wskazuje, iż powyższe wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a ponadto Burmistrz "[...]" w piśmie z dnia "[...]", nr "[...]", wypowiedział się w tej kwestii informując, iż możliwość legalnej zabudowy letniskowej nastąpi dopiero z chwilą uchwalenia i uprawomocnienia się opracowywanego planu miejscowego. Niezależnie od tego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było działanie organów nadzoru budowlanego, a nie Burmistrza "[...]" lub pracowników Urzędu Miasta. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.