II SA/Ol 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A. i L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wybudowania przez D.G. muru pełnego – ogrodzenia działki nr "[...]" położonej w L. przy ul. "[...]" na granicy z działką "[...]". W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nakładającej na odwołującego się obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zmniejszenie wysokości ogrodzenia między działkami nr "[...]" i "[...]" położonymi w L. przy ul. "[...]" do wysokości nie przekraczającej 2,20m uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając przedmiotową decyzję organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego ogrodzenia zostało wszczęte w dniu 20 października 1999r. a w związku z tym zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Wprawdzie prawidłowo zastosowano przepis art. 51 Prawa budowlanego, jednakże orzeczenie zostało wydane na podstawie obecnego brzmienia tego przepisu, a nie brzmienia obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego co do jakości wykonanego ogrodzenia, podnosząc iż ograniczenie swobody inwestora w zakresie wysokości ogrodzenia powyżej 2,20m uzasadnione jest wymogami bezpieczeństwa tego urządzenia budowlanego. Wskazano, iż postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na D.G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanego ogrodzenia. Zobowiązany przedłożył taką ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Z ekspertyzy tej wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie spełnia wymogi wytrzymałości na zginanie, obrót i przesunięcie całej konstrukcji oraz nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Autor ekspertyzy wskazał przy tym, iż niedopuszczalne jest obniżanie istniejącego terenu wzdłuż ogrodzenia. W związku z tym wskazano, iż mimo bezspornego faktu wykonania ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20m bez wymaganego zgłoszenia, tj. z naruszeniem przepisu art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma podstaw do wydania orzeczenia o obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu zmniejszenie wysokości przedmiotowego ogrodzenia do wysokości nie przekraczającej 2,20m. Podano, iż przepisy Prawa budowlanego nakładając obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m, nie zakazują budowy takich ogrodzeń. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim ekspertyza techniczna, wskazują, iż sporne ogrodzenie nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia i może być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, iż nie ma podstaw do wdrażania postępowania naprawczego skutkującego wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nakładającej obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym uznano, iż dalsze postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. i L.S., właściciele działki nr "[...]". Podkreślili, iż mur wybudowany przez D.G. na granicy z ich działką ma prawie 3m wysokości i w znaczny sposób ogranicza dopływ światła na ich posesję oraz uniemożliwia naturalny przepływ powietrza. Ponadto został wybudowany bez odpowiedniego zgłoszenia i stanowi samowolę budowlaną, co stwierdził sam organ. Jednakże zdaniem odwołujących się, przebieg całego postępowania wskazuje na stronniczość organów i zmierza w kierunku legalizacji wybudowanego obiektu. Wszelkie pisma kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o interwencję lub ponowne rozpatrzenie sprawy są tendencyjnie rozstrzygane na korzyść rodziny G. Naruszenie przepisów Prawa budowlanego przy stawianiu przedmiotowego ogrodzenia było w ocenie odwołujących się ewidentne, co powoduje konieczność wydania stosownej decyzji o obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. zmniejszenie ogrodzenia do wysokości 2,20m. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót - ogrodzenia wykonanego w postaci muru pełnego o wysokości przekraczającej 2,20m pomiędzy działkami "[...]" i "[...]" w L. przy ul. "[...]" – do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a w związku z tym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przy czym bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Wskazano, iż bezprzedmiotowość podmiotowa będzie miała miejsce, gdy odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną postępowania, zaś bezprzedmiotowość przedmiotowa – gdy brak jest przedmiotu postępowania. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania – ogrodzenie wykonane bez zgłoszenia o wysokości powyżej 2,20m, a odwołanie od decyzji wniosła strona postępowania. W związku z tym brak jest postaw do umorzenia postępowania. Wskazano, iż orzekając w przedmiotowej sprawie organ jest związany wskazaniami zawartymi w wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 grudnia 2002 roku, sygn. akt IV SA 463/01 oddalającym skargę A. i L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". W wyroku tym zaś Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w celu przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wskazano, iż jako bezsporny należy uznać fakt wykonania ogrodzenia powyżej 2,20m bez wymaganego prawem zgłoszenia. Jednakże postępowanie naprawcze w przypadku wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia, polega na przymuszeniu inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wskazano, iż w niniejszej sprawie nie stwierdzono konieczności wykonania czynności lub robót, do których należałoby zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Z przedłożonej ekspertyzy wynika bowiem, iż ogrodzenie zostało wykonane prawidłowo. Na powyższą decyzję skargę wnieśli A. i L.S. Podnieśli, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jednoznacznie na fakt naruszenia Prawa budowlanego, a ponadto zacytował orzeczenie NSA w którym stwierdzono zasadność zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Zarzucili, iż zdaniem organów administracji wykonanie spornego urządzenia budowlanego z pominięciem przepisów Prawa budowlanego, jakim jest przedmiotowy mur, może zostać zalegalizowane przy pomocy odpowiednio sformułowanych ekspertyz budowlanych. W ocenie skarżących taka interpretacja przepisów pozwala na wybudowanie nawet kilkumetrowego muru na granicy ich posesji, zabierając tym samym całkowicie dostęp do światła. Podnieśli, że interpretacja przepisów dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest indywidualna i niezgodna z prawem. Ponadto wskazali, iż pracownicy Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie byli w stanie podać im żadnej ustawy, która uchylałaby postanowienia przepisu art.51 Prawa budowlanego, a ponadto podkreślili iż ekspertyza budowlana nie anuluje, ani nie jest alternatywna do zmiany interpretacji Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż nie można podzielić poglądu skarżących podnoszących zarzut dowolnego interpretowania przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowe ogrodzenie od strony państwa G. ma wysokość od 1,75m poprzez 1,9m do 2,10m i nie przekracza wysokości 2,20m. Potwierdza to załącznik do protokołu z dnia 22 czerwca 2006 roku. Fakt wykonania ogrodzenia pomiędzy działkami bez wymaganego zgłoszenia przy zróżnicowanej konfiguracji terenu nie może stanowić przesłanki do nakazania jego rozbiórki. Podniesiono, iż skarżący próbują rozwiązać konflikt sąsiedzki na drodze wielu postępowań administracyjnych. W piśmie z dnia 25 września 2007r. skarżący ponownie zakwestionowali sposób działania organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnili, iż nie domagają się rozbiórki przedmiotowego muru lecz doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, czyli do wysokości 2,20m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasada ta odnosi się także do ocen prawnych wyrażonych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004r. (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) W niniejszej sprawie zatem zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny byli związani oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2002 roku (Sygn. akt IV SA 463/01), oddalającego skargę A. i L.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jeżeli przy wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia nastąpiło naruszenie przepisów Prawa budowlanego określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie wysokości, to należy zastosować przepisy art. 51 Prawa budowlanego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, bowiem ogrodzenie zgodnie ze słowniczkiem Prawa budowlanego to urządzenie budowlane związane z obiektem. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi zaś regulację prawną dla obiektu budowlanego lub jego części. Zatem zasadnie postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy wskazać, iż postępowanie to ma charakter naprawczy (legalizacyjny) i odnosi się do między innymi do inwestycji (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego) wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia lub bez uzyskania pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W postępowaniu tym organ może jednak nakazać wykonanie tylko takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie oznacza to jednak, iż na inwestora można nałożyć obowiązek doprowadzenia inwestycji do takiego stanu, w którym przepis prawa nie wymaga żadnego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeliby bowiem tak interpretować powołany wyżej przepis, to nigdy nie mógłby on mieć zastosowania w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, bowiem po rozpoczęciu bądź wykonaniu inwestycji nie można już dokonać skutecznego jej zgłoszenia lub uzyskać pozwolenia na budowę (art. 28 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Zatem prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do takich inwestycji organ zawsze musiałby nakazać rozbiórkę obiektu lub przywrócenie go do stanu poprzedniego. Zatem w ocenie Sądu powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż organ winien ustalić, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami budowlanymi i technicznymi. W odniesieniu zaś do ogrodzeń jedyna regulacja zawarta jest w § 41-43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Przepisy te regulują jednak wyłącznie kwestie bezpieczeństwa ogrodzeń dla ludzi i zwierząt, sposobu otwierania bram i furtek w ogrodzeniu oraz szerokości bram i furtek. Brak jest jednak przepisu, który określałby maksymalną wysokość ogrodzenia. W związku z tym słuszne jest stanowisko organów, iż nie ma podstaw do nakazania zmniejszenia wysokości ogrodzenia do żądanej przez skarżących wysokości 2,20m. Z samego faktu, iż wykonanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) nie można bowiem wywodzić, iż wykonywanie ogrodzeń powyżej tej wysokości jest niedozwolone. Skoro zatem inwestor w stosownym czasie nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia, to prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (do czego obligował wyżej powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) organ musiał jedynie zbadać, czy pomimo braku tego zgłoszenia ogrodzenie spełnia inne wymogi określone przepisami prawa. Nie można także uwzględnić zarzutu skarżących, iż konieczność zmniejszenia wysokości ogrodzenia wynika z faktu zacienienia ich działki. Jak bowiem przyznali skarżący podczas rozprawy przed tut. Sądem (k. 43) należąca do nich działka, granicząca z działką na której posadowione jest ogrodzenie, nie jest zabudowana, a ich zarzut dotyczy zacienienia samej działki gruntu, a nie budynku. W związku z tym nie można zastosować wymogów określonych w § 13 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie. Przepis ten wprawdzie reguluje kwestie zacienienia, ale odnosi się do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a nie do działki gruntu. Zatem fakt zacienienia działki (a nie budynku) może być jedynie podstawą ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych. Brak jest jednak podstawy prawnej uzasadniającej nałożenie z tego powodu obowiązków trybie administracyjnoprawnym. Wskazać natomiast należy, iż z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi oraz mienia i może być użytkowane zgodnie z swoim przeznaczeniem. Spełnia ono również wymogi wytrzymałości na zginanie oraz na obrót i przesunięcia całego ogrodzenia, a wykonane cokoły betonowe na granicy działek nie tamują naturalnego spływu wód gruntowych. Należy przy tym wyjaśnić, iż niezasadne jest kwestionowanie przez skarżących powołanej ekspertyzy. Została ona sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, a skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż przedmiotowe urządzenie może zostać zalegalizowane przy pomocy "odpowiednio sformułowanych ekspertyz" z pominięciem przepisów prawa, nie zakwestionowali skutecznie jej treści. Wobec zaś stwierdzeń zawartych w powołanej ekspertyzie organy doszły do przekonania, iż jest podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić przedmiotowe ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem. Spełnia ono bowiem wymogi określone w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie. Przy czym w tej sytuacji organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy uchylił tę decyzję i orzekł o odstąpieniu od nałożeniu obowiązków. Należy tutaj wskazać, iż istnieją wątpliwości, jakiego typu rozstrzygnięcie winien wydać organ w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzi, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty zostały wykonane prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005r. (Sygn. akt VII SA/Wa 493/04, LEX nr 169372) stwierdził, iż w takim przypadku organ winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Z drugiej strony należy zważyć, iż postępowanie prowadzone w tym trybie ma charakter legalizacyjny. Zatem w ocenie Sądu winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem, a tym samym na ich ewentualną legalizację. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy decyzja umorzeniowa spełnia takie warunki. Nawet gdyby jednak uznać, iż organ winien umorzyć postępowanie, to uchybienie w tym zakresie ma wyłącznie charakter proceduralny i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W każdym wypadku brak było bowiem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.