VII SA/Wa 493/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skarg E S, J i K P na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2004 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) października 2003 r, nr (...), II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J i K P kwotę 500zł( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) października 2003r. w powołaniu na art.51ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane/ Dz.U. z 2000r.Nr l06, poz.1126/ nałożył na I F obowiązek dostarczenia przez inwestora czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi przy ul. (...) w (...) ,w terminie 2 miesięcy, dokumentacji inwentaryzacyjnej uwzględniającej zmiany i przeróbki dokonane w trakcie realizacji oraz roboty budowlane pozostałe do wykonania . Powyższa decyzja zapadła w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20.01.2003r. Sygn akt IV SA 1613-1614/02, decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2002r. Nr (...) i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając te decyzje wskazał w uzasadnieniu, że w odniesieniu do obiektów budowlanych czy robot budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie utraciła moc, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, kwestia ewentualnej rozbiórki już wykonanych robót może być rozpatrywana na podstawie art. 51ust.1 prawa budowlanego, natomiast przy braku przesłanek dla zastosowania tego przepisu organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania orzeczeń zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie wydania orzeczenia o wznowieniu robót budowlanych. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że wymaga wyjaśnienia czy z uwagi na gabaryty inwestycji jest ona dopasowane do otaczającej zabudowy stosownie do wymagań art.4 prawa budowlanego oraz czy wykonane roboty zgodne są z wymaganiami §12 i §13 w zw. §57 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw legalizacji może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym zatwierdzonego projektu. Zdaniem Sądu organ nie rozważył czy w i jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, czy i jakie roboty zostały zrealizowane wówczas, gdy utraciła moc prawna decyzja stanowiąca podstawę dla ich wykonywania. Kwestia ta zdaniem Sądu wymagała wyjaśnienia w pierwszym rzędzie, gdyż, po zbadaniu jakie inwestor winien wykonać czynności dla doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art.51 ust. 1a prawa budowlanego może rozpoznawać wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem Sądu oznacza to, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art.51ust. 1pkt. 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2003r. w powołaniu na art.50ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia (...) lipca 1994r.Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez I F przy budowei 4-kondygnacyjnego budynku przy ul. (...) w (...) a następnie kolejnym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2003r. w powołaniu na art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane nałożył na I F obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od dokumentacji w zakresie spełnienia wymogów określonych w przepisach i Polskich Normach ze szczególnym uwzględnieniem kwestii zacienienia budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach sąsiednich. Po przedłożeniu przez I F oceny technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) października 2003r. w powołaniu na art.51ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia (...) lipca 1994r.Prawo budowlane/ Dz.U. z 2000r.Nr l06, poz.1126 /nałożył na I F obowiązek dostarczenia przez inwestora czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi przy ul. (...) w (...) ,w terminie 2 miesięcy, dokumentacji inwentaryzacyjnej uwzględniającej zmiany i przeróbki dokonane w trakcie realizacji oraz roboty budowlane pozostałe do wykonania W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że budynek nie koliduje z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego (...). Wskazał ponadto, że z przedłożonej oceny technicznej realizowanego budynku biurowo -mieszkalnego uwzględniającej dokonane w trakcie realizacji zmiany wynika, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną i obowiązującymi Normami Polskimi w tym zakresie a aktualny stan konstrukcji budynku jest dobry i pozwala na kontynuowanie przerwanych robot. Organ wskazał również na opinię dot. wpływu realizowanego budynku na nasłonecznienie sąsiednich domów sporządzona przez arch. M K posiadającego uprawnienia budowlane Nr (...) która wykazuje, że zacienienie zabudowań znajdujących się na działkach sąsiednich z uwzględnieniem rozbudowanej części budynku, na stropie trzeciego piętra, potwierdza spełnienie wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.140 - tekst jednolity ze zmianami) oraz zachowanie warunków również w świetle obecnie obowiązujących przepisów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75 ). Wskazał również ,że roboty stanowiące odstępstwo od dokumentacji, wykonane zostały w 1999 roku, przed doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie w/w budynku na nieruchomości przy ul. (...) w (...). Odwołanie od tej decyzji wniosła J P podnosząc, że wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów i naruszają obowiązujące przepisy prawa a inwestycja koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Zdaniem strony odwołującej się skarżona decyzja nie zamyka postępowania w pierwszej instancji, ponieważ wbrew wskazanej podstawie prawnej nie wskazuje czynności, jakie mają doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, lecz po raz kolejny żąda przedstawienia ocen, co nie należy do zakresu decyzji, a postanowienia. Strona podnosi również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wniosków strony z dnia (...).03.2003r oraz (...).04.2003r. Rozpoznając odwołanie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2004r utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skargi na tę decyzję wnieśli E S i J i K P. E S podnosi w skardze, że organ nie zastosował się do uwag i zaleceń wyroku NSA z 20 stycznia 2003r. Wskazuje też na brak ustosunkowania się organu do robót stanowiących odstępstwo od dokumentacji. Skarżąca podnosi również , że biurowiec odbiega od otaczającej sąsiedniej zabudowy i zakłóca jej architekturę. J i K P w skardze oraz piśmie z dnia (...) marca 2005r. wskazują na naruszenie: * art. 5, 51 ust.1 pkt.1 i 2, 84a ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 6 – 8 ,10 §1, 75, 77 i 78 ,107 i 138 kpa oraz Art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu oceny prawnej i wskazań orzeczeń sądu w tej sprawie. Zdaniem skarżących wykonane roboty budowlane winny być w całości zweryfikowane pod względem ich zgodności z prawem. Taki tryb dalszego postępowania wskazywało postanowienie (...) PINB z dnia (...).08.2003r podjęte na podstawie art.50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniające organ do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Tymczasem dalsze postanowienia i decyzje nadzoru budowlanego począwszy od postanowienia (...) z dnia (...).08.03 ograniczały się znów do oceny robót budowlanych "wykonanych z odstępstwami od dokumentacji". Skarżący podnoszą również niezgodność inwestycji z obowiązującym do grudnia 2003r Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (...), który : "Wyklucza lokalizację obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. " Odpowiadając na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargi należało uwzględnić bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 51ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane/ Dz.U. z 2000r.Nr l06, poz.1126/. Organ nadzoru budowlanego nadał przepisowi art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego charakter przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Organ nie zauważa jednak przy tym, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraziłpogląd, z którym skład orzekający sądu w sprawie niniejszej całkowicie się zgadza, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. (wyrok z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99 oraz z dnia 9 maja 2002r. SA/Bk 1897/01 ). Jak wskazano w uzasadnieniu powyższych wyroków przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót. Stosownie do treści art. 51 ust. 1a ustawy "Prawo budowlane" po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Gdyby więc przyjąć ,że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić a w omawianej sprawie doprowadziło do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej mogłoby być ocenione jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację /traktując ją już po prostu jako element postępowania dowodowego/ i w oparciu o nią zająć wiążące stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a możliwość "naprawy" robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych /zmian, przeróbek/ w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.