II SA/Ol 927/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.L. kwotę 340 zł. (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy "[...]", stanowiącej własność Gminy, Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: ustawa o s.g.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: ustawa o g.n.), wyraziła zgodę na sprzedaż części nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]", położonej w obrębie "[...]" gm. "[...]", na poprawę warunków zagospodarowania działek oznaczonych numerami graficznymi "[...]" i "[...]". Aktem notarialnym z dnia "[...]", Rep. "[...]", Gmina – reprezentowana przez Burmistrza zawarła z M.L. przedwstępną umowę sprzedaży części działki o nr geodezyjnym "[...]", położonej we wsi "[...]", gm. "[...]". Ponadto Burmistrz przyrzekł sprzedać skarżącej prawo własności części działki o nr "[...]", pod warunkiem nabycia własności działki o nr "[...]" wydzielonej z działki "[...]", przyległej do działek gruntu oznaczonych numerami geodezyjnymi "[...]" i "[...]", przeznaczonych na poprawę warunków zagospodarowania tych działek gruntu, będących własnością M.L. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o s.g., uchyliła uchwałę własną z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie sprzedaży nieruchomości położonej na terenie gminy, stanowiącej własność Gminy. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Burmistrz działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie podziału działki nr "[...]" o pow. "[...]" ha położonej w obrębie "[...]" gm. "[...]" jako bezprzedmiotowe. W motywach uzasadnienia wskazał, iż postępowanie w sprawie podziału działki nr "[...]" zostało wszczęte z uwagi na planowaną transakcję sprzedaży tej nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej numerami działek "[...]" i "[...]". Jednakże uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie sprzedaży części nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" została uchylona przez ten organ uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]". Fakt ten powoduje bezzasadność dokonania podziału nieruchomości w projektowanej wersji. Tym samym dalsze postępowanie w sprawie czyni bezprzedmiotowym, ponieważ podział nieruchomości w tej sytuacji stał się zbędny. Od decyzji tej odwołała się M.L. zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku, w którym nie zachodziła przesłanka jego bezzasadności i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniosła, iż z chwilą zawarcia umowy przedwstępnej z Gminą, z uwagi na swój interes faktyczny i prawny, stała się stroną postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. To z kolei prowadzi do wniosku, iż w świetle podjętych przez Gminę działań zmierzających do zbycia nieruchomości, w szczególności zawartej w formie aktu notarialnego umowy przedwstępnej, podjęta w dniu "[...]" uchwała Nr "[...]" nie uprawnia Burmistrza do odmowy zawarcia umowy przyrzeczonej. Uchylenie uchwały nie ma bowiem skutku wstecznego. Zawierając umowę przedwstępną Burmistrz był należycie umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy, gdyż działał w oparciu o udzieloną przez Radę Miasta zgodę na dokonanie sprzedaży nieruchomości. Nadto dodała, że na podstawie art. 390 § 2 k.c. ma prawo dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości stało się zbędne, skoro wszczęto je w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości, której odwołująca się ma prawo domagać się od gminy. Dopiero zgodne oświadczenie stron, bądź prawomocny wyrok sądu oddalający roszczenia mógłby stanowić podstawę do zaniechania sprzedaży, a w rezultacie odstąpienia od podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia "[...]", decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej służy stronie, a także podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Wskazało, iż kwestia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości była niejednokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych jednoznacznie wynika, że interes prawny w postępowaniu podziałowym mają osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, a "osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywany z urzędu". Działka nr "[...]", jak wskazało, stanowi własność Gminy. Zatem skarżąca, jako jej dzierżawca, nie ma interesu prawnego w podziale przedmiotowej nieruchomości, a jedynie interes faktyczny. Interesu prawnego skarżącej nie można również doszukiwać się w zawartej pomiędzy nią a Gminą przedwstępnej umowie sprzedaży. Umowa ta, jak podniosło Kolegium, nie jest prawem materialnym, prawem powszechnie obowiązującym. Daje ona jedynie uprawnienie każdej ze stron domagania się od drugiej strony zawarcia przyrzeczonej umowy. Nadto, Kolegium wskazało, iż przymiotu strony skarżąca nie może wywodzić z faktu doręczania jej przez organ pierwszej instancji pism procesowych i orzeczeń zapadłych w postępowaniu podziałowym. Skoro bowiem postępowanie podziałowe było prowadzone z urzędu, to organ ten nie powinien był doręczać skarżącej żadnej korespondencji, a jeśli już, to z zaznaczeniem, że otrzymuje je tylko do wiadomości. Popełniona niekonsekwencja nie może jednak rodzić skutku procesowego w postaci obowiązku traktowania odwołującej się jako strony w postępowaniu podziałowym. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.L. żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie statusu strony postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w niniejszej sprawie okolicznością warunkującą powstanie interesu prawnego po jej stronie, było zawarcie w formie aktu notarialnego, umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości. Zawarcie tej umowy skutkowało uprawnieniem strony do domagania się zawarcia umowy przyrzeczonej ale przede wszystkim powstaniem uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa materialnego – art. 390 § 2 k.c. Zatem, jak stwierdziła, decyzja podziałowa, która poprzedza sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, służy bezpośrednio realizacji indywidualnego uprawnienia wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. Nadto wskazała, iż bez znaczenia dla ustalenia jej interesu prawnego są okoliczności wszczęcia postępowania z urzędu oraz uchylenia uchwały o zgodzie na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Bowiem treść art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zatem w przypadku zaistnienia w trakcie toczącego się postępowania okoliczności warunkujących powstanie interesu prawnego, a więc zawarcie umowy przedwstępnej, bez znaczenia staje się fakt wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu, a nie na wniosek. Nadto dodała, że podjęta przez Radę Miasta w dniu "[...]" uchwała Nr "[...]" nie uprawnia Burmistrza do odmowy zawarcia umowy przyrzeczonej, gdyż zawierając ją, Burmistrz był należycie umocowany do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy. Ponadto, organ nadzoru stwierdził, że uchwała zezwalająca na sprzedaż nieruchomości była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem w postępowaniu nadzorczym nie orzekł o jej nieważności z powodu niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W sprawie organ administracji uznał, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie interes prawny użyte w przepisie art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (zob. wyrok NSA z dn. 26.11.1998r., sygn. akt II SA 1390/98, LEX nr 41818). Również w wyroku z dn. 5.10.1998r., sygn. akt II SA 1104/98 (publ. LEX nr 41301) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji". Powyższe oznacza, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Kwestionowana decyzja odmawia przyznania skarżącej interesu prawnego wskazując, że nie można go wywieść z faktu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży działki, jak też z okoliczności, iż nie przysługuje jej prawo rzeczowe do nieruchomości, co skutkuje tym, że nie ma ona legitymacji w postępowaniu podziałowym. Jednakże skarżąca wskazuje na przepisy Kodeksu cywilnego o zobowiązaniach umownych, w szczególności na treść art. 390 § 2 k.c., jako źródło jej interesu prawnego. Na przepisy prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego, wskazywano wielokrotnie nie tylko w doktrynie prawa administracyjnego – zdaniem E. Mzyka "osoby, którym przysługuje roszczenie o prawo własności części nieruchomości, będą mogły powołać się na interes prawny we wszczęciu postępowania o jej podział" (zob. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 366 i nast.), ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dn. 26 listopada 2001r., sygn. OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68) - Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102) i z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 (ONSA 2000, z. 1, poz. 6) przyjął, że "interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków". To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony (zdolność administracyjnoprawną). Przy czym utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, co wynika z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że wskazany powyżej przepis materialnego prawa cywilnego – art. 390 § 2 k.c. - może być uznany jako źródło interesu prawnego skarżącej w sprawie. Materialnoprawną podstawą legitymacji skarżącej, jak wyżej wskazano, jest norma art. 390 § 2 k.c. Przepis ten stanowi, że: "gdy umowa przedwstępna czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej, w szczególności wymaganiom co do formy, strona uprawniona może dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej". Niewątpliwym w sprawie jest, że aktem notarialnym z dn. "[...]" Gmina zawarła ze skarżącą przedwstępną umowę sprzedaży części działki o nr geodezyjnym "[...]", położonej we wsi "[...]", gm. "[...]". Ponadto Burmistrz przyrzekł sprzedać skarżącej prawo własności tej działki – działki o nr "[...]". Powyższa okoliczność, zawarcie umowy przedwstępnej, spowodowała powstanie stosunku obligacyjnego między stronami umowy. Z kolei odmowa ze strony Burmistrza zawarcia umowy przyrzeczonej, uprawniała skarżącą do wystąpienia z roszczeniem o jej zawarcie, czyli możliwość skorzystania z ochrony prawnej swojego interesu prawnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 390 § 2 k.c. Powstała zatem u skarżącej taka sytuacja prawna, która wynika wprost z normy powszechnie obowiązującego prawa materialnego – materialnego prawa cywilnego, co świadczy również o tym, iż posiada ona interes prawny w sprawie. Konkludując, w niniejszej sprawie art. 390 § 2 k.c., jako norma prawa materialnego, zdeterminował sytuację prawną skarżącej jednocześnie dając podstawę do wykazania w postępowaniu jej indywidualnego interesu prawnego, co przesądziło o nadaniu jej przymiotu strony postępowania. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.