I OSK 502/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 808/24 w sprawie ze skargi K. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 maja 2024 r., nr SKO.405.PS.714.44.2024 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. `UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 808/24, po rozpoznaniu skargi K. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego L. K., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 7 maja 2024 r., nr SKO.405.PS.714.44.2024 i decyzję Burmistrza P. z 4 kwietnia 2024 r., nr MOPS.5026.1.2024 o odmowie skierowania K. K. do domu pomocy społecznej; w pkt II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, dalej – skarżący kasacyjnie, organ II instancji, Kolegium, SKO, zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż wydane w przedmiotowym postępowaniu postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 23 października 2023 r., sygn. akt [...], ma charakter prejudycjalny i wydane zostało w okolicznościach braku wyrażenia zgody opiekuna prawnego na umieszczenie osoby ubezwłasnowolnionej w domu pomocy społecznej, podczas gdy postanowienie to należało traktować jako zezwalające na złożenie wniosku przez opiekuna prawnego – L. K. o umieszczenie K. K. w domu pomocy społecznej, bowiem jest wymagane z uwagi na treść art. 156 i art. 175 k.r.o., która nakłada na opiekuna prawnego obowiązek uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego na podjęcie w imieniu podopiecznego czynności prawnej w ważnych dla niego sprawach majątkowych lub osobowych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż orzeczenie Sądu Rejonowego w M. z 23 października 2023 r., sygn. akt [...], do którego skutków prawnych odwołuje się Sąd I instancji ma znaczenie rozstrzygające o skierowaniu K. K. do domu pomocy społecznej, podczas gdy orzeczenie to nie mogło przesądzić o sposobie zastosowania w tej sprawie art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię poprzez uznanie, iż niewykorzystanie zasobów, uprawnień i możliwości nie stanowi przeszkody do udzielenia świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej i nie może być podstawą odmowy umieszczenia w placówce, podczas gdy z zasady pomocniczości wynika wprost konieczność w pierwszej kolejności wykorzystywania własnych uprawnień, zasobów, możliwości. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi L. K. na powołaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 7 maja 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej – u.p.s., oraz błędną wykładnię art. 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.s. Natomiast nie sformułowano żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji, a to oznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w domu pomocy społecznej. Natomiast w sytuacji, gdy konieczność umieszczenia w domu pomocy społecznej dotyczy osoby, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego i która nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego – orzeczenie w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej wydaje sąd opiekuńczy na podstawie art. 38 i 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie zdrowia psychicznego osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podstawowym aktem prawnym normującym instytucje domów pomocy społecznej jest ustawa o pomocy społecznej wraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Pewne zagadnienia w zakresie domów pomocy społecznej zostały również uregulowane w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego. Kompleksowość regulacji w tym zakresie zawarta w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do fragmentaryczności regulacji zawartej w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego, prowadzi do wniosku, że regulacja zawarta w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego stanowi lex specialis wobec regulacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej. W konsekwencji w zakresie uregulowanym w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego regulacja ustawy o pomocy społecznej nie będzie miała zastosowania. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego będą miały zastosowanie wprost przepisy ustawy o pomocy społecznej (por. W. Sobejko [w:] Ochrona zdrowia psychicznego. Komentarz, wyd. II, red. P. Drembkowski, B. Kmieciak, R. Tymiński, Warszawa 2023, art. 38, art. 39, uw. II.1). Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiot sprawy dotyczy umieszczenia w domu pomocy społecznej K. K. całkowicie ubezwłasnowolnionej orzeczeniem Sądu Okręgowego w T. z 25 marca 2022 r., sygn. akt [...]. Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z 9 maja 2022 r., sygn. akt [...], ustanowił dla całkowicie ubezwłasnowolnionej K. K. opiekę prawną, zaś na opiekuna prawnego powołał matkę L. K. Następnie Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z 23 października 2023 r., sygn. akt [...], sprostowanym postanowieniem z 30 października 2023 r., zezwolił opiekunowi prawnemu L. K. na umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych, niepełnosprawnych intelektualnie całkowicie ubezwłasnowolnionej K. K. Zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny wskazuje na to, że wydanie postanowienia z 23 października 2023 r. poprzedzała opinia sądowo psychiatryczna sporządzona przez lekarza psychiatrę na zlecenie Sądu Rejonowego w M. na podstawie przeprowadzonego 28 października 2023 r. badania psychiatrycznego córki L K. Z treści tej opinii wynika, że Sąd wystąpił do biegłego psychiatry o sporządzenie opinii mającej odpowiedzieć na pytanie: "czy uczestniczka K. K. wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego jest niezdolna do samodzielnego zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, czy wymaga więc przyjęcia do domu pomocy społecznej i jakiego rodzaju i czy jest zdolna do wyrażenia zgody w rozumieniu art. 3 pkt 4 Ustawy o ochronie zdrowia psychicznego na przyjęcie do domu pomocy społecznej.". We wzmiankowanej opinii biegły stwierdził, że u K. K. występuje upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym oraz autyzm atypowy, nie jest ona osobą samodzielną, wymaga pomocy i stałej opieki, nie jest zdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego. Porusza się samodzielnie, jednak nie potrafi sama zaplanować i zaspokoić swoich potrzeb, podołać obowiązkom, aby moc się samodzielnie utrzymać i funkcjonować. Wymaga przyjęcia do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych, niepełnosprawnych intelektualnie. Nie jest zdolna do samodzielnego wyrażenia zgody na przyjęcie do domu pomocy społecznej – nie rozumie konsekwencji takiej decyzji. Z powyższego wynika, że Sąd Rejonowy w M. postępowanie z wniosku L. K., opiekuna prawnego K. K., prowadził w kontekście przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i po zakończeniu postępowania w tym przedmiocie w trybie art. 38 tej ustawy zezwolił L. K. na umieszczenie córki w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie . W ramach prowadzonego postępowania z wniosku L. K. o wyrażenie zgody na umieszczenie K. K. w domu pomocy społecznej, to Sąd Rejonowy w M. obowiązany był do poczynienia ustaleń i dokonania oceny, czy K. K., która miała zostać umieszczona w domu pomocy społecznej, wypełnia ustawowe warunki, aby do takiego umieszczenia doszło. Zatem Sąd ten dokonał bez wątpienia ustaleń w tej mierze i uznał, że K. K. wskutek upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w M. z 23 października 2023 r., sygn. akt [...], o zezwoleniu na umieszczenie w domu pomocy społecznej, ma charakter prejudycjalny, a to oznacza, że organ administracji związany jest tym orzeczeniem i dlatego nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w tym względzie, które mogły by pozostawać w sprzeczności z prawomocnym orzeczeniem sądu opiekuńczego. Rzeczą organu jest zatem wydanie stosownej decyzji o skierowaniu K. K. do domu pomocy społecznej o profilu zgodnym z orzeczeniem sądu opiekuńczego. Mając powyższe na względzie za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.s., albowiem błędnie przyjmuje autor skargi kasacyjnej, że postanowienie sądu opiekuńczego z 23 października 2023 r. należało traktować jako zezwolenie na złożenie wniosku przez L. K. o umieszczenie ubezwłasnowolnionej K. K. w domu pomocy społecznej wydane w trybie art. 156 i art. 175 k.r.o. Całkowicie nieuprawnione jest stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że ww. postanowienie sądu opiekuńczego wydane zostało w okolicznościach braku wyrażenia zgody przez opiekuna prawnego na umieszczenie osoby ubezwłasnowolnionej w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku takie stwierdzenia nie zawarł. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w tym przypadku zasada pomocniczości określona w art. 2 u.p.s. nie znajduje zastosowania, gdyż organy administracji obu instancji pozostają związane prawomocnym orzeczeniem sądu opiekuńczego z 23 października 2023 r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.