III SA/Wr 401/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku Zawodowego "A" – organizacji terenowej w Ś., Związku Zawodowego "B" w Ś. i Komisji Zakładowej "C" przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej "D" w Ś. na opinię Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "D" w Ś. z dnia [...] w przedmiocie zamiaru odwołania ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ w Ś. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Związek Zawodowy "A" – organizacja terenowa w Ś., Związek Zawodowy "B" w Ś. i Komisja Zakładowa "C" przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej "D" w Ś. wniosły skargę na opisaną w osnowie niniejszego postanowienia opinię Rady Społecznej przy Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w Ś. Zarządzeniem z dnia [...] wezwano Związki Zawodowe przy SP ZOZ w Ś., do złożenia dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej (statut, KRS) wszystkich podmiotów występujących po stronie skarżącej, oraz wskazanie kto (imię, nazwisko, pełnione funkcje), podpisał się na skardze. W wyznaczonym terminie Przewodniczący Komisji Zakładowej "C" przy SP ZOZ "D" w Ś. – A. K. - złożył aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Jednocześnie podniósł, że w związku z faktem, iż w dniu złożenia skargi przewodniczącym Komisji Zakładowej był R. N., on podpisał się na skardze, natomiast A. K., jako obecny Przewodniczący Komisji Zakładowej, jest uprawniony do kontynuowania przedmiotowej sprawy. W związku z faktem, że dwa pozostałe podmioty występujące po stronie skarżącej nie złożyły odpowiedzi na wezwanie, zarządzeniem z dnia [...], ponownie wezwano Związek Zawodowy w Ś. oraz Związek Zawodowy "B" w Ś. do złożenia dokumentów wykazujących umocowanie do wniesienia skargi i wskazania, kto podpisał się na skardze, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Żaden ze wskazanych podmiotów nie wykonał zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy wniesienie skargi na opinię Rady Społecznej przy SP ZOZ w Ś. jest dopuszczalne w świetle powołanego wyżej art. 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 46 ust. 1lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), do zadań rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej należy przedstawianie podmiotowi, który utworzył zakład, wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej o zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej z kierownikiem zakładu. Z literalnej analizy komentowanego przepisu wynika, że zarówno "organ założycielski", jak i kierownik ZOZ-u nie mają obowiązku z własnej woli poddawać pod opinię wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem ZOZ-u. Wskazanie zatem w pkt 1 i 2 katalogu spraw, którymi może się zajmować rada społeczna, jest raczej określeniem granic jej aktywności wnioskowej niż wskazaniem formalnego obowiązku konsultacyjnego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2000 r., I SA 1603/99 (Lex nr 53750), zgodnie z którym - w świetle przepisu art. 46 ust. 1 lit. e - tylko wnioski rady społecznej publicznego ZOZ-u stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot. Obowiązek zatem uprzedniej konsultacji rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej o zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej z kierownikiem zakładu z radą ma tylko dorozumiany charakter (por. M. Dercz, Komentarz do art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz. ABC 2007). Zgodnie z art. 77b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm., dalej w skrócie "u.s.p.") jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p. (...) stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka opinia, od której uzyskania prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu. Jak wyżej wskazano obowiązek przedstawienia przez radę społeczną opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot, a zatem opinia rady społecznej w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika zakładu opieki zdrowotnej nie jest opinią, o której mowa w art. 77b ust. 1 u.s.p. Skoro więc podmiot, który utworzył zakład nie ma prawnego obowiązku wystąpienia do rady społecznej o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania kierownika zakładu, to tym samym opinia taka, jako nie mająca wpływu na ważność rozstrzygnięcia organu powiatu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać także należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast rada społeczna działająca przy zakładzie opieki zdrowotnej jest jedynie organem opiniodawczym zakładu, a nie organem administracyjnym. Podkreślić także należy, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a), charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym elementem aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego jest uzależnione korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20.09.2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384). Do cech istotnych opinii odróżniających ją od innych form działania należy między innymi: jednostronność (w stosunku do adresata), brak rozstrzygnięcia zawierającego nakazy bądź zakazy określonego zachowania, cel nakierowany na wywołanie skutków faktycznych, a nie bezpośrednich skutków prawnych (polegających na spowodowaniu powstania, zmiany, ograniczenia bądź ustania czyjegoś prawa, uprawnienia lub obowiązku), opisowość zawartej w niej wypowiedzi (oświadczenia wiedzy zawierającego ocenę określonej sytuacji, stanu rzeczy bądź przedstawiającego opis jakiegoś zdarzenia, z określonego punktu widzenia), brak władczego charakteru, brak możliwości odwołania się do środków przymusu na wypadek jej nieuwzględnienia (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.01.2006 r., I SA/Wa 318/05, LEX nr 208961). Powyższe prowadzi do wniosku, że opinia rady społecznej nie podlegała zaskarżaniu do sądu administracyjnego, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo, w rozpoznawanej sprawie, podmioty skarżące opinię rady społecznej, zostały wezwane do uzupełnienia braku formalnego skargi przez przedstawienie Sądowi dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie Sądu, z trzech jednostek organizacyjnych występujących jako strona skarżąca, wykonała jedynie Komisja Zakładowa "C" przy SP ZOZ "D" w Ś. Jednakże z przedstawionego przez Związek odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że podmiotem uprawnionym do reprezentacji strony w postępowaniu przed organami państwowymi i samorządowymi jest Przewodniczący Komisji Krajowej, lub za jego zgodą zastępca. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, co wynika z pisma złożonego w dniu [...] przez A. K., skarga wniesiona została przez Przewodniczącego Komisji Zakładowej, a więc w sposób niezgodny z zasadami reprezentacji Związku. Wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną, stanowiło dodatkową, samodzielną podstawę do odrzucenia skargi wobec "C" przy SPZOZ "D" w Ś. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że pozostałe dwa podmioty skarżące – Związek Zawodowy "A" – organizacja terenowa w Ś. oraz Związek Zawodowy "B" w Ś., nie wykonały w wyznaczonym terminie zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braków formalnych wniesionych skargi, co po myśli art. 58 § 1 pkt 3 również skutkować musiało podjęciem przez Sąd rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Wobec przedstawionych okoliczności, na podstawie powołanych przepisów, Sąd orzekł jak w sentencji.