I OSK 216/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Anna Łukaszewska – Macioch Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2006r. sygn. akt III SA/Lu 379/06 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt III Sa/Lu 379/06, po rozpoznaniu skargi Z. D. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz uchylił decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wypowiedział Z. D. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Okres wypowiedzenia określono na czas od 1 maja 2003 r. do 31 stycznia 2004 r. Na wniosek żołnierza zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001–2006 (Dz.U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) nastąpiło skrócenie okresu wypowiedzenia i zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 31 października 2003 r. Z tytułu skróconego okresu wypowiedzenia wypłacono mu jednocześnie odszkodowanie za okres od 1 listopada 2003 r. do 31 stycznia 2004 r. w kwocie 5833,38 zł. Orzeczeniem Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Z. D. został uznany za niezdolnego do służby wojskowej. Uprawomocnienie tego orzeczenia nastąpiło z dniem [...] lipca 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w sprawie wypowiedzenia Z. D. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Oznaczało to, że skutek w postaci zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie nastąpił, a zatem wypłacone należności pieniężne w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej stały się świadczeniami nienależnymi. Następnie Dowódca [...] Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] stwierdził, że Z. D. został z zawodowej służby wojskowej zwolniony z dniem [...] lipca 2004 r., tj. z dniem uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego niezdolność do służby wojskowej (art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwolnienia żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 50, poz. 483). W dniu 24 listopada 2005 r. po uzyskaniu pisemnej zgody Z. D. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. skorzystał z prawa potrącenia nienależnego świadczenia, jakim stało się jednorazowe odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia z kwoty jaką należało mu wypłacić jako należne uposażenie za okres od 1 listopada 2003 r. do 6 lipca 2004 r. W dniu 13 lutego 2006 r. Z. D. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. o zwrot wyżej wymienionej kwoty. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] odmówił zwrotu tej kwoty. Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, który decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w sprawie na podstawie art. 169 ustawy z dnia 11 września 2004 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) ma zastosowanie ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1993 r. Nr 23, poz. 101). A zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku Z. D. w pierwszej instancji jest Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień [...]. W związku z powyższym sprawę rozpoznał Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił Z. D. zwrotu kwoty 5833,38 zł. W następstwie złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L., który decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy, stwierdzając, że jednorazowe odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia podlega zwrotowi jako świadczenie nienależne zgodnie z art. 410 Kodeksu cywilnego, gdyż z momentem stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego odpadła podstawowa przesłanka jego wypłaty. Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1995 r. (sygn. akt III CZP 46/95, OSNC 1995, nr 8, poz. 114, Lex nr 4211), zgodnie z którą osoba, której wypłacono świadczenie na podstawie decyzji uznanej za nieważną, obowiązana jest do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego wzbogacenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg pełnionej przez niego służby wojskowej i wydanych w związku z tym decyzji. Kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji podniósł, że kwota 5833,38 zł została mu potrącona niesłusznie, gdyż zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowej Sił Zbrojnych RP w latach 2001–2006 (Dz.U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) kwota ta nie podlegała zwrotowi. Ponadto skarżący wskazał, że w świetle art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) pobrana przez żołnierza zawodowego zasadnie przysługująca mu wg zasad obowiązujących w dniu wypłaty nie podlegają zwrotowi. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zakres badanego przez sąd postępowania administracyjnego wyznaczył wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2006 r. Wniosek ów dotyczył uposażenia wypłaconego skarżącemu za okres od 1 listopada 2003 r. do 6 lipca 2004 r., z którego potrącono skarżącemu przedmiotową kwotę 5833,38 zł. W istocie rzeczy wnioskodawca zwrócił się o wypłatę części uposażenia, której mu nie wypłacono, potrącając z uposażenia kwotę 5833,38 zł tytułem zwrotu jednorazowego odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Wszczęte zostało zatem zupełnie nowe, odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty uposażenia, w którym organy zobowiązane były zbadać zasadność lub jej brak zwrotu potrąconej kwoty i odnieść się do prawidłowości jej potrącenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez Z. D. na wniosek z dnia 23 lutego 2006 r., to nie można podzielić poglądu organów wydających zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję – Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. i Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], jak również Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego (decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]), że do postępowania owego zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed dniem 1 lipca 2004 r. – zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), w myśl którego sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Na dzień wniesienia wniosku przez skarżącego oraz wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), która jak podano wyżej, weszła w życie 1 lipca 2004 r. Przepis przejściowy tej ustawy, art. 169, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem sprawa została wszczęta po dniu 1 lipca 2004 r. – wnioskiem z 13 lutego 2006 r. Zatem zastosowanie będą miały przepisy prawa, w tym dotyczące właściwości organów, obowiązujące na dzień wszczęcia przedmiotowej sprawy i wydania decyzji ostatecznej, a nie wydane na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1992 r. Nr 8, poz. 31 ze zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18) przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określania organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1993 r. Nr 23, poz. 101), zastosowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Skoro więc zastosowanie do przedmiotowej sprawy mają przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a Z. D. wnosił o zwrot kwoty potrąconej z uposażenia za okres 1 listopada 2003 r. – 6 lipca 2004 r., tj. w istocie rzeczy o wypłatę uposażenia, to zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych właściwa do rozpatrzenia wniosku była jednostka wojskowa, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostawał, czyli Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. (art. 104 ustawy z 11 września 2003 r.). Biorąc pod uwagę, że w pierwszej instancji decyzję administracyjną wydał niewłaściwy organ administracji publicznej, a decyzja ta została utrzymana w mocy jako prawidłowa, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Ponadto, z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pozostałaby w obrocie prawnym poprzedzająca ją wadliwa decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], Sąd pierwszej instancji, stosowanie do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził również nieważność ww. decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał na decyzję nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2006 r., którą uchylono pierwszą wydaną w badanym postępowaniu decyzję i wskazano jako właściwe do zastosowania przepisy obowiązujące przed 1 lipca 2004 r., a jako właściwy w tej sprawie w pierwszej instancji organ – Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchylenie przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem narusza przepisy materialne i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem decyzja ta podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane przesłanki stwierdzenia nieważności i wady proceduralne wydanych w badanym postępowaniu decyzji uniemożliwiają dokonanie oceny merytorycznej stanowisk organów w tej sprawie. Określając wskazania co do dalszego postępowania podał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, obowiązany będzie powtórnie rozpatrzyć sprawę wszczętą na wniosek Z. D. z dnia 13 lutego 2006 r. w sprawie zwrotu potrąconej z uposażenia za okres 1 listopada 2003 r. – 6 lipca 2004 r. kwoty 5833,38 zł, zgromadzić i wyczerpująco zbadać zgromadzony materiał dowodowy, opierając się na właściwej podstawie prawnej – odnieść się do prawidłowości potrącenia kwoty 5833,38 zł z uposażenia skarżącego i w konsekwencji – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji bądź nie, orzec o wypłacie lub odmowie wypłaty rzeczonej sumy, z uwzględnieniem wyłożonych powyżej przepisów o właściwości organów w przedmiocie uposażenia żołnierzy zawodowych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 74 ust. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zgodnie natomiast z art. 104 ust. 1 organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach rozdziału dotyczącego uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych, są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Zgodnie z ww. przepisem we wszystkich sprawach dotyczących należności pieniężnych Z. D., pełniącego służbę wojskową w Wojskowej Komendzie Uzupełnień [...], podlegającej Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień [...], nie zaś Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L., właściwym do wydania decyzji jest Wojskowy Komendant Uzupełnień [...], czyli dowódca jednostki wojskowej w rozumieniu niniejszego przepisu (art. 104 ww. ustawy). Natomiast art. 74 ustawy stanowi, iż wypłaty uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73, dokonuje jednostka wojskowa lub instytucja cywilna, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje, czyli w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sztab Wojskowy w L.. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że płatnikiem należności finansowych jest Wojewódzki Sztab Wojskowy w L., który nie posiada na mocy art. 104 żadnych kompetencji w zakresie decydowania o należnościach pieniężnych żołnierzy podległych innym dowódcom jednostek wojskowych, w tym wojskowym komendantom uzupełnień. Wojewódzki Sztab Wojskowy dokonuje wypłaty należności pieniężnych wyłącznie w oparciu o decyzje wojskowych komendantów uzupełnień. Zaopatrzenie finansowe żołnierza sprowadza się bowiem do fizycznego przekazania środków finansowych i rozliczenia tych należności, natomiast uprawnienie do podejmowania decyzji w kwestii przyznawania i wysokości należności pieniężnych należy do dowódcy jednostki wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mylnie zinterpretował normę prawną wypływającą z wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i utożsamił obie te okoliczności, wskutek czego bezpodstawnie stwierdził, że o należnościach pieniężnych żołnierza decyduje ten sam dowódca jednostki wojskowej, który dokonuje wypłaty tych należności. Powyższy wniosek jest nieuprawniony i wynika z błędnej wykładni przepisów art. 74 ust. 1 i art. 104 ustawy. Z. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że w jego ocenie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym polega błędna wykładnia i naruszenie prawa materialnego i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, a ponadto, podnosząc zarzut naruszenia art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie oznaczył numeru ustępu tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 cyt. ustawy. Wbrew zarzutowi Z. D. skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie spełnia warunki określone w art. 174 i 176 powołanej ustawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię art. 74 ust. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 104 ust. 1 wyżej powołanej ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w art. 3 albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Z kolei art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że wypłaty uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73 dokonuje jednostka wojskowa lub instytucja cywilna, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje. Analiza obu przepisów, zawartych w rozdziale 5 Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, iż kwestia przyznawania i wysokości uposażenia i należności pieniężnych należy do dowódcy jednostki wojskowej, któremu z racji pełnienia służby żołnierz zawodowy podlega. Natomiast odrębną kwestią jest wypłata uposażenia i określenie płatnika należności finansowych, a więc jednostki wojskowej, na zaopatrzeniu której żołnierz pozostaje. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej wskazano, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie uposażenia Z. D. pełniącego uprzednio służbę w Wojskowej Komendzie Uzupełnień [...] był Wojskowy Komendant Uzupełnień [...], czyli dowódca jednostki wojskowej w rozumieniu art. 104 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast płatnikiem należności w oparciu o decyzję ww. Wojskowego Komendanta Uzupełnień jest Wojewódzki Sztab Wojskowy w L.. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji przyjmujący, iż to Wojewódzki Sztab Wojskowy w L. jest właściwy do wydania decyzji w tej sprawie był wynikiem dokonania błędnej wykładni art. 74 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.