I OSK 971/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/07 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku D., J. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą zmiany - w trybie art. 161 § 1 K.p.a. - decyzji dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] im. [...] w likwidacji działkami położonymi w Łodzi przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena prawidłowości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] była już przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę na tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził wad prawnych tej decyzji. Sąd nie przyjął też poglądu, że nie istnieje decyzja uwłaszczeniowa wydana przez organ wojewódzki, jak twierdzą skarżący. Minister stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżących, że po zlikwidowaniu jednostki uwłaszczeniowej (wykreślonej z rejestru przedsiębiorstw) nie ma możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego co do oceny decyzji uwłaszczeniowej. W takim przypadku w postępowaniu biorą udział osoby mające interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto wskazał, że z dniem wykreślenia przedsiębiorstwa państwowego z rejestru, mienie pozostałe po tym przedsiębiorstwie przejmuje minister właściwy do Spraw Skarbu Państwa (art. 49 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o odmowie zmiany - w trybie art. 161 § 1 K.p.a. – decyzji uwłaszczeniowej była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że kontrola Sądu obejmowała bezpośrednio ocenę legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. jak i ocenę legalności utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Stosownie do treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrolę tę prowadzono niezależnie od granic wniosków i zarzutów stron. Dotyczyła ona nie tylko badania, czy występują uchybienia powodujące uchylenie decyzji, takie jak: naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik spraw, czy naruszenie prawa dające podstawę do wzruszenia postępowania, czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jakie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale także, co w sprawie ma podstawowe znaczenie, obejmowała badanie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad powodujących stwierdzenie nieważności decyzji, przewidzianej w art. 156 K.p.a. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd stwierdził, że badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi jako niezasadnej. W świetle art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Związanie podmiotów, o których mowa w omawianym przepisie polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Znaczenie powołanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dla rozstrzygnięcia w sprawie, polega na jego wiążącej mocy, co do braku, po uprawomocnieniu się tego wyroku, podstaw do zarzucania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale także jakiejkolwiek, będącej w zakresie kognicji sądu administracyjnego wadliwości tej decyzji. Sąd stwierdził, że wobec dokonanej oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., uzasadnione jest stanowisko Ministra Budownictwa odmawiające stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. D. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieuprawnione okolicznościami sprawy zastosowanie i odmowę weryfikacji zaskarżonej decyzji pod pretekstem związania wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia kompletnego stanu faktycznego sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich jej okoliczności, zwłaszcza do wniosków i zarzutów podniesionych w piśmie skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie wobec ewidentnego występowania w stanie faktycznym sprawy istotnych naruszeń prawa polegających przede wszystkim na prowadzeniu postępowań administracyjnych bez podstawy prawnej oraz wprowadzaniu skarżącej w błąd co do możliwości i dopuszczalności podejmowanych działań prawnych. Na tych podstawach wnosiła na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ze wskazaniem konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji przez nią utrzymanej w mocy oraz umorzenie postępowań jako nieważnych z uwagi na brak podstawy prawnej do ich prowadzenia i zakończenia decyzjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Zgodnie z art. 170 tej ustawy "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był strona postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (W. Piasecki, w Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989, s. 590). Przyznanie mocy wiążącej prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnemu powoduje, że nikt nie może kwestionować jego treści, w tym też sąd administracyjny. Zakres mocy wiążącej prawomocnego orzeczenie sądu administracyjnego wymaga wykładni art. 170 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 3 § 1 tej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej reguluje art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny obowiązany jest zastosować odpowiedni środek w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd obowiązany jest ustalić czy decyzja administracyjna nie została wydana z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zatem oddalenia skargi nikt nie może kwestionować, że decyzja administracyjna nie jest dotknięta wadą nieważności. Pozbawienie mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia może nastąpić tylko przez właściwy tryb zaskarżenia. W razie zatem gdy Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ocena co do braku podstaw stwierdzenia nieważności jest wiążąca dla sądu administracyjnego, jak i innych organów państwowych. Nie dotyczy to przypadków, gdy sąd administracyjny odmówił kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia. Moc wiążąca prawomocnego wyroku wyznaczona jest powaga rzeczy osądzonej. Według art. 171 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". W sprawie jest bezsporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2005 r. nr [...] o odmowie zmiany w trybie art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji o uwłaszczeniu Zakładów Przemysłu [...] im. [...] w likwidacji działkami położonymi w Łodzi przy ul. [...]. W wyroku z 3 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uregulowana w art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość prawna uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, określona w doktrynie prawa administracyjnego terminem wywłaszczenia praw dobrze nabytych, jest ograniczona do stanów wyższej konieczności z uwagi na ochronę zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Zastosowanie tej możliwości prawnej wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji jest ograniczone nie tylko stanem wyższej konieczności ale też wystąpieniem przesłanki: w inny sposób nie można usunąć stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnego interesu Państwa. Inny sposób to przede wszystkim usunięcie stanu wyższej konieczności w wyniku działań faktycznych, a gdy inne działania nie są możliwe przez zastosowanie trybów nadzwyczajnych. Art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może być stosowany tylko po wyczerpaniu innych trybów weryfikacji decyzji i to tylko gdy występuje stan wyższej konieczności dóbr szczególnie chronionych. Należy też wskazać, że stosowanie tego trybu oparte jest na ocenie celowościowej, art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem "Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie decyzję ostateczna", a nie nakazuje uchylić lub zmienić decyzji ostatecznej. Takie określenie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji powoduje, że odmownie zastosowania tego trybu opartego na ocenie celowościowej nie można zarzucić ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § ` i art. 135 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres rozpoznania wyznaczała sprawa sądowoadministracyjna – odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje ustalenia braku ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa enumeratywnie wyliczonego w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest też ustosunkowaniem do zarzutów wywiedzionych w piśmie skarżącej z [...] marca 2008 r. Odmowa zmiany decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] marca 1992 r. nr [...] w sprawie uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] im. [...] w likwidacji działkami położonymi Łodzi przy ul. [...] w trybie art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez podważenie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji była przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zasadnie Sąd nie mógł wyprowadzić znaczenia prawnego wywodu w piśmie z [...] marca 2008 r., że uchylenie na podstawie art. 241 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) powoduje niedopuszczalność weryfikacji decyzji o uwłaszczeniu w trybie art. 155 oraz w trybie art. 161 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trybu nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnej uregulowane w art. 155 i art. 161 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały ograniczone przesłanką przedawnienia. Stosowanie tych trybów jest uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowią samoistną podstawę do weryfikacji decyzji, niezależną od obowiązywania przepisów prawa materialnego na podstawie, których została wydana. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie sygnalizacji ma miejsce tylko gdy w ocenie Sądu doszło w toki rozpoznania sprawy do istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich rozstrzygnięcie. Pozostawione jest to ocenie Sądu i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.