II GSK 535/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 974/07 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 974/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł między innymi, że w dniu [...] września 2006 r. w miejscowości W. na parkingu szkolnym poddano kontroli autobus marki San o nr rej. W.[...], kierowany przez G. K., a użytkowany przez przedsiębiorcę W. Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." – P. U.-H.. W protokole kontroli stwierdzono, że wykonywany był przewóz regularny specjalny dzieci na trasie G. – W. na zajęcia lekcyjne. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów polegających na codziennym dowozie dzieci na zajęcia do Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w W. i ich odwozie po zakończonych zajęciach. W związku z tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożył na W. Ł. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że umowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. potwierdza wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia, gdyż precyzuje warunki przewozowe poprzez określenie w rozkładzie jazdy godzin przywozu i odwozu dzieci ze szkół. Ponadto zgodnie z § 3 umowy rozkład jazdy został ustalony w oparciu o uzgodnienia z dyrektorami szkół. Kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie od dnia [...] września 2006 r. tego rodzaju przewozów regularnych polegających na dowozie dzieci do Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w W. codziennie na zajęcia i odwozie po zajęciach. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wypełnił dyspozycję wskazanego przepisu. Przewozy skarżącego mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych i dotyczą tylko określonej grupy − dzieci, czasem z ich opiekunami. Sąd I instancji zauważył, że organy orzekające w sprawie przyjęły, iż wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, co wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Ustaleń takich dokonano w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] września 2006 r., umowę nr [...] dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W., zawartą [...] sierpnia 2006 r., rozkład przywozu i odwozu uczniów, protokół przesłuchania, w którym strona oświadcza, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach wskazanych w umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który utrzymywał, iż charakter wykonywanych przez niego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił również interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz pismach dyrektorów szkół, które wyjaśniały specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb (czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, rekolekcji, wyjazdów na zawody sportowe, wycieczki itp.), a także że przedsiębiorca nie stosował cennika opłat wymaganego przy przewozach regularnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organ pominął treść pisma Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], z którego wynika, iż "w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, w których przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, odbywają się na podstawie umowy a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo umownie i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa taki przewóz można zakwalifikować jako okazjonalny." Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż w protokole kontroli z dnia [...] września 2006 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń organu identyfikujących dokonywany wówczas przewóz z ustalonym i podpisanym przez strony rozkładem jazdy uwzględniającym przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów autobusu, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami. W ocenie WSA, przy badaniu treści i celu umowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie można z góry wykluczyć, iż dotyczyła ona również przewozów okazjonalnych, o czym mogą świadczyć między innymi pisemne wyjaśnienia dyrektorów szkół, załączone do odwołania skarżącego, do których organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie ustosunkował. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wątpliwości budzi, czy kontrola autobusu odbywała się w miejscu, które miało status przystanku w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 8a przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. W ocenie Sądu, pomimo tego, że każdorazowo dowożenie do szkoły grup uczniów wsiadających do autobusu o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na określonej trasie, a następnie odwożenie uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach może posiadać wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego, nie można wykluczyć sytuacji, w której opisane powyżej okoliczności powinny być zakwalifikowane jako przewóz okazjonalny, nieprzewidziany w rozkładzie jazdy. Rolą organu jest zbadanie, czy przewóz uczniów odbywa się zgodnie z rozkładem jazdy uzgodnionym przez strony w umowie, czy poza nim. Ponadto konieczna jest analiza treści umowy stron, gdyż tylko zbieżność tych ustaleń faktycznych z definicją przewozu regularnego specjalnego może prowadzić do wniosku, iż w danym dniu był wykonywany taki przewóz bez wymaganego zezwolenia. Z uwagi na nienależyte zbadanie wskazanej kwestii, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) − naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj.: - art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do ustalenia, iż przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego konieczne jest ustalenie czy rozkład jazdy był zmienny, zróżnicowany w zależności od potrzeb użytkowników, podczas gdy okoliczność ta nie była istotna w przedmiotowej sprawie, - art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budzi wątpliwości, czy parking szkolny w miejscowości W. jest przystankiem w rozumieniu art. 4 pkt 8a, a tym samym budzi wątpliwości, czy kontrolowany przewóz stanowił przewóz regularny specjalny, podczas gdy dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia w dosłownym rozumieniu tego słowa − wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 ust. 9, albowiem parking szkolny w W. w istocie spełnia rolę przystanku, ponieważ z tego miejsca dzieci są odwożone ze szkoły i na to miejsce są przywożone do szkoły w każdym dniu nauki szkolnej, o czym osoby korzystające z tych usług przewozowych wiedziały z rozkładu jazdy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. − naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a poprzez niezasadne uznanie, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj.: a) że nie wyjaśnił i nie ustalił, czy przedmiotowy, kontrolowany przewóz odbywał się zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, czy też odbywał się poza tym rozkładem, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przewóz ten odbywał się zgodnie z rozkładem jazdy w związku z § 2 umowy nr [...] dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W [...]. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż rozkład jazdy wskazywał tylko miejscowości końcowe/początkowe, a wyłącznie w umowie zostały określone trasy ze wskazaniem przystanków pomiędzy miejscowością, w której znajduje się szkoła a miejscowością, z których dowożone i odwożone są dzieci, b) że nie ustalił, czy jest to kurs wskazany w rozkładzie jazdy, ponieważ kontrolowany przewóz mógł stanowić również przewóz okazjonalny, podczas gdy organ ustalił, że przedmiotowy, kontrolowany przewóz był przewozem wykonywanym zgodnie z rozkładem jazdy w związku z § 2 umowy, co potwierdził również skarżący w trakcie przesłuchiwania go przez organ I instancji, zeznając, że codziennie przewozi dzieci z gimnazjum w W. i szkół podstawowych z terenu gminy W [...] na trasach określonych w umowie, a z § 2 umowy jasno wynika, że przystanek z którego odwożone/do którego dowożone/ są dzieci znajduje się również w miejscowości G., przy czym nie mógł mieć znaczenia fakt, że w rozkładzie jazdy nie została wskazana ta miejscowość, ponieważ rozkład jazdy wymieniał wyłącznie miejscowości końcowe i początkowe, a § 2 umowy zawierał bardziej szczegółowe informacje, c) że okolicznością istotną w przedmiotowej sprawie było ustalenie i wskazanie przez organy, którym z siedmiu kursów przewożone były dzieci w dniu kontroli na odcinku G. − W., podczas gdy okoliczność ta nie jest okolicznością istotną i nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem wystarczające jest ustalenie, iż skarżący wykonywał przewóz na tym odcinku każdego dnia nauki szkolnej, dowożąc/odwożąc dzieci z/do tej miejscowości, a w dniu kontroli nie miał zezwolenia na tego rodzaju przewozy, d) że nie dokonano analizy treści umowy w odniesieniu do ustaleń kontroli drogowej, podczas gdy postanowienia tej umowy są jednoznaczne a wykładnia prowadząca do wniosków odmiennych niż wynikająca wprost z jej treści byłaby niedopuszczalna; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organy rozpatrując niniejszą sprawę powinny wziąć pod uwagę interpretację przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz w piśmie Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] , podczas gdy zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a nie interpretacji tych przepisów dokonanych przez inne organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną wniesioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym. Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala NSA odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zarzut ten jest chybiony. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z wymienionymi przepisami organy administracji publicznej, załatwiając sprawę administracyjną mają obowiązek podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy wykazał, iż sporny przewóz był zgodny z rozkładem jazdy, bowiem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że grafik regulował jedynie ramowo godziny odjazdu i przyjazdu autobusu, o czym świadczą oświadczenia Wójta Gminy W., dyrektorów szkół i samego skarżącego, złożone przy piśmie z dnia [....] stycznia 2007 roku. Samo wskazanie, że przewóz był wykonywany, a dokładniej rozpoczynał się w miejscowości, która została ujęta w umowie o wykonywanie przewozów uczniów, nie przesądza jeszcze, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że był on wykonywany zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, gdyż nie zostało wyjaśnione czy ów rozkład w ogóle istniał. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji o konieczności zbadania woli stron umowy i jej celu, zwłaszcza gdy jej postanowienia nie są dostatecznie jasno sformułowane. Należy zauważyć, że analiza umowy z dnia [...] sierpnia 2006 roku nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, jak twierdzi organ w wywiedzionej skardze kasacyjnej, że wolą stron było zakontraktowanie przewozów regularnych specjalnych. Stąd też wynikła konieczność uwzględnienia i zbadania oświadczeń stron umowy, czego organ rozpatrujący sprawę nie uczynił. Przechodząc do drugiego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., należy stwierdzić, że jest on nietrafny. Stanowisko autora skargi kasacyjnej, który zakwestionował pogląd Sądu I instancji, że organy rozpatrując sprawę powinny wziąć pod uwagę interpretacje przepisów prawa zawarte w piśmie Urzędu Gminy W. oraz w piśmie Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], podczas gdy zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a nie interpretacji tych przepisów dokonanych przez inne organy administracji publicznej, jest wadliwe i wynika z niezrozumienia treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej rozpatrujący indywidualną sprawę powinien zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a. ) wydać decyzję na podstawie przepisów prawa i nie jest, co do zasady związany opiniami innych organów. Nie może on jednak tychże opinii zupełnie pominąć. Pamiętać bowiem należy o innej zasadzie ogólnej rządzącej postępowaniem administracyjnym, tj. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a. ). Kwestia dotycząca przewozu dzieci ze szkół wiejskich nie została w sposób jasny uregulowana w ustawie o transporcie drogowym. Świadczy o tym chociażby powołana opinia Ministra Transportu z dnia [...] czerwca 2006 roku, z której wynika, iż mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego. Okolicznościami pozwalającymi na przyjęcie, że taki przewóz nie wymaga zezwolenia są między innymi każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat i brak podania jego treści do publicznej wiadomości oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. W sprawie należało także uwzględnić, że Wójt Gminy W. w piśmie z dnia [...] września 2006 roku poinformował skarżącego, iż na potrzeby wykonywanych przez niego usług nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia. Tymczasem organ, który wydał zaskarżoną decyzję stanął na stanowisku, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny specjalny, wystarczy, iż jest on regularny i dotyczy określonej grupy osób. Bez znaczenia jest natomiast okoliczność braku ustalenia konkretnych godzin wykonywania usług. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest aprobaty dla sytuacji, gdy jeden z organów do spraw transportu nie widzi podstaw do ubiegania się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych, a inny nakłada na przedsiębiorcę karę za wykonywanie takiego przewozu bez wymaganego zezwolenia. (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1306/06, niepubl.). Stanowiłoby to, jak wskazano wyżej zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie NSA, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zasługują na uwzględnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 18 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten jest chybiony z następujących powodów: Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Ta ostatnia wymieniona ustawa w art. 2 ust. 2 wskazuje, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Pogląd ten, ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08) podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przyjęta przez Sąd I instancji i zaakceptowana przez NSA definicja przewozu regularnego specjalnego, różni się zatem od poglądu organu wyrażonego w skardze kasacyjnej. Zdaniem NSA, nie jest słuszne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczy, by był on wykonywany w sposób regularny, bez spełniania dodatkowych wymogów, które zostały wskazane powyżej. Za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku przemawia wykładnia systemowa przepisów ustawy o transporcie drogowym. Posłużenie się przez ustawodawcę w różnych przepisach tego samego aktu prawnego pojęciem "przewóz regularny" oznacza, że znaczenie tego pojęcia we wszystkich przypadkach jest tożsame. Podkreślenia wymaga, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Nie można co prawda z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół może przybrać postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki w tym zakresie. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ, oceniając kontrolowany przewóz, nie wziął pod uwagę istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów zebranych w sprawie. Na uwagę zasługują w szczególności postanowienia umowy zawartej między skarżącym a Gminą W., zgodnie z którymi strony ustaliły możliwość zmiany tras z uwagi na potrzeby szkół. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również wyjaśnienia skarżącego złożone w trakcie trwania postępowania administracyjnego oraz pisma dyrektorów szkół wyjaśniające specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywożenia i odwożenia dzieci są zmienne i uzależnione od potrzeb. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, iż wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do nierównego traktowania przedsiębiorców, którzy wykonują przewóz regularny specjalny na podstawie zezwolenia, w stosunku do tych, którzy takiego zezwolenia nie posiadają. Pogląd Sądu I instancji, który podziela NSA w niniejszym składzie orzekającym, nie polega na przyzwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia, lecz na konieczności dokładnego zbadania i wyjaśnienia, czy w konkretnym wypadku taki przewóz był wykonywany. Jeżeli chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym należy stwierdzić, że jest on nietrafny. W ocenie Sądu I instancji, organ nie zbadał, czy parking szkolny w W. miał status przystanku w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powołanym przepisem przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że nie muszą być spełnione wszystkie wymienione w ustawie przesłanki, aby uznać, że określone miejsce jest przystankiem. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek miejsce, w którym może zatrzymać się przewoźnik będzie takim przystankiem. W każdym konkretnym przypadku należy tę okoliczność badać, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.