III SA/Łd 415/07

Dnia 29 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na czynność faktyczną Wójta Gminy Z. polegającą na odmowie umiejscowienia na drodze publicznej znaku drogowego postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 października 2006 r. A. O. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o taką zmianę organizacji ruchu na drodze, stanowiącej łącznik pomiędzy ul. A. i ul. B. w miejscowości S., gmina Z., która umożliwi mu wjazd na posesję, której jest właścicielem, bez naruszania przepisów ruchu drogowego. Droga ta przylega z jednej strony do nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], będącej własnością A. O. i od strony tej drogi usytuowany jest wjazd na jego posesję. Wskazywał, że ustawienie znaków zakazu zatrzymywania się i postoju (B-36) po obu stronach drogi gminnej (działki nr [...]) uniemożliwia mu nawet krótkotrwałe zatrzymanie samochodu w celu otworzenia i zamknięcia bramy wjazdowej do jego posesji lub też podjechanie z zakupami bez konieczności wjeżdżania na teren posesji. By otworzyć bramę musi on pozostawić samochód przy ruchliwej ul. A., co z kolei utrudnia i zagraża bezpieczeństwu ruchu. Zdaniem wnioskodawcy, ustawienie znaków B-36 ma na celu szykanowanie i dyskryminowanie jego rodziny. Autor pisma wniósł o podjęcie decyzji o zamocowaniu pod znakiem B-36 tabliczki "nie dotyczy mieszkańców posesji" lub postawienie znaku zakazu zatrzymywania i postoju tylko po jednej stronie drogi. W odpowiedzi, Wójt Gminy Z. w dniu 23 października 2006 r. poinformował, iż w Starostwie Powiatowym w Z. złożony został projekt nowej organizacji ruchu dotyczący spornej drogi gminnej bez nazwy, uwzględniający żądania wnioskodawcy. Zamontowane znaki B-36 (zakaz zatrzymywania się i postoju) zastąpione zostały w projekcie znakami B-35 (zakaz postoju z informacją o czasie postoju). Dopuszczalny czas postoju na tej drodze wynosić będzie do 15 minut. Rada Sołecka w S. pismem z dnia 31 października 2006 r. wyraziła zgodę na proponowaną zmianę organizacji ruchu z maksymalnym czasem postoju 5 minut, zaś Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. na wskazanym piśmie uczynił adnotację, iż istniejące znaki drogowe ułatwiają jednostkom OSP dojazd do hydrantu. W dniu 24 listopada 2006 r. Starostwo Powiatowe w Z. zatwierdziło bez zmian projekt zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej stanowiącej łącznik pomiędzy ul. A. i ul. B. w miejscowości S., gmina Z. Pismem z dnia 20 marca 2007 r. A. O. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Wójta Gminy Z. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, polegającego na pozostawieniu przez Gminę Z. dotychczasowych znaków B-36, pomimo zmienionej i zatwierdzonej przez Starostwo Powiatowe w Z. w dniu 24 listopada 2006 r. nowej organizacji ruchu na drodze gminnej łączącej ul. A. i ul. B. w miejscowości S., gmina Z. W dniu 30 marca 2007 r. Wójt Gminy Z. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, wyjaśniając, iż projekt wprowadzenia znaków drogowych B-35, zamiast znaków B-36 spotkał się z protestem ze strony Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, Ochotniczej Straży Pożarnej w S. i Rady Sołeckiej w S. oraz części społeczności lokalnej. Z tego też powodu na podstawie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), Wójt Gminy Z. wstrzymał wprowadzenie zmian wynikających z zatwierdzonego już projektu docelowej organizacji ruchu. Poinformował przy tym, iż spór pomiędzy wnioskodawcą a społecznością lokalną zostanie rozwiązany po zgromadzeniu przez Gminę stosownych dokumentów, w tym zgłoszenia przez stronę zamiaru budowy ogrodzenia działki z uzgodnionym zjazdem. Powyższe pismo doręczono A. O. w dniu 13 kwietnia 2007 r. W dniu 14 maja 2007 r. A. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym na czynność faktyczną Wójta Gminy Z., polegającą na odmowie umiejscowienia na drodze publicznej-gminnej łączącej ul. B. z ul. A. znaku drogowego B-35, zgodnego ze zmienioną i zatwierdzoną przez Starostwo Powiatowe w Z. organizacją ruchu na tej drodze. Zdaniem skarżącego odmawiając wprowadzenia zatwierdzonej przez Starostwo organizacji ruchu, Wójt Gminy Z. naruszył interes prawny i faktyczny skarżącego. Przede wszystkim, dotychczasowe znaki drogowe B-36 uniemożliwiają nawet krótkotrwałe zatrzymanie przy posesji w celu otwarcia bramy oraz wywóz nieczystość z przydomowej oczyszczalni ścieków. Co więcej, wywóz nieczystości wiąże się niejednokrotnie z koniecznością złożenia projektu organizacji ruchu, wyłączającego pas jezdni z użytkowania. Wójt naruszył także art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż podjęte przez organ czynności zmierzające do zmiany organizacji ruchu spotkały się z protestem ze strony społeczności lokalnej, w ocenie której utrzymanie znaku B-36 jest zasadne. Organ zauważył, że A. O. jest właścicielem działki Nr [...], na której zgodnie z pozwoleniem na budowę posadowiony jest budynek mieszkalny. Z nieruchomości skarżącego wykonany został zjazd na ulicę, stanowiącą łącznik pomiędzy ulicami A. i B. Zjazd ten został jednak wybudowany bezprawnie, ponieważ, Wójt Gminy Z. nie udzielił skarżącemu pozwolenia na jego wybudowanie. W tej sytuacji, wątpliwym jest, zdaniem organu, czy skarżący wobec bezprawnych działań ma interes prawny w złożeniu skargi oraz, czy w niniejszej sprawie podstawę prawną skargi może stanowić art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, iż pismem z dnia 11 maja 2007 r. Starosta Powiatowy w Z. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o wprowadzenie zatwierdzonego w dniu 24 listopada 2006 r. projektu stałej organizacji ruchu pomiędzy ulicami A. i B. w miejscowości S., gmina Z., podkreślając iż przedłożony projekt został zatwierdzony w całości i bez zmian. W dniu 16 maja 2007 r. Wójt Gminy Z. zwrócił się do Gminnego Zakładu Komunalnego w D. k/Z. o niezwłoczne wykonanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Pismem z dnia 11 czerwca 2007 r., Wójt poinformował [...] Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w Ł., iż znaki zostaną wymienione do dnia 18 czerwca 2007 r. W dniu 22 sierpnia 2002 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący wskazał, iż po wniesieniu skargi, Zarządca Drogi dostosował się do organizacji ruchu zatwierdzonej przez Starostę Powiatowego w Z. Dodatkowo wniósł o zasądzenie od Wójta Gminy Z. na jego rzecz kosztów postępowania w trybie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdyby Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Skarżący złożył także kserokopię pisma Starosty Powiatowego w Z., z którego wynika, iż Starosta nie wnosi sprzeciwu do zamiaru budowy ogrodzenia na działce skarżącego. Następnie w dniu 5 września 2007 r. A. O. złożył pismo Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia 2 maja 2007 r., z którego wynika, iż Komenda nie zgłaszała protestu w kwestii planowanej zmiany organizacji ruchu oraz listę właścicieli posesji wyrażających zgodę na zmianę organizacji ruchu. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania wobec faktycznego uwzględnienia skargi przez organ i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że droga stanowiąca łącznik między ul. A. i ul. B. jest drogą wewnętrzną a nie gminną, a zatem skarga nie mieści się w katalogu spraw, które podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W złożonym głosie do protokołu szerzej uzasadnił swoje stanowisko i załączył wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...] z którego wynika, że Gmina Z. jest właścicielem drogi oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia sieci dróg gminnych, która w załączniku wymienia drogi publiczne zaliczone do kategorii dróg gminnych. Skarżący po zapoznaniu się z treścią pisma podtrzymał swoje stanowisko, że wobec faktu usunięcia naruszenia prawa przez Wójta Gminy Z. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wniósł o umorzenie postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący sformułował swoje żądanie jako skargę na czynność faktyczną Wójta Gminy Z., polegającą na odmowie umiejscowienia na drodze publicznej-gminnej znaku drogowego B-35, a jako podstawę prawną jej wniesienia wskazał art. 101a. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Należy podkreślić, że gdy chodzi o czynności prawne lub faktyczne wskazane w art. 101 a ust. 1, skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczyć będzie czynności prawnych i faktycznych dokonywanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z odpowiedniego stosowania art. 101 u.s.g.. W tym zakresie, hipotezą przepisu objęte zostały niektóre działania społeczno- organizacyjne i czynności materialno-techniczne. Skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 tej ustawy. Tak więc jest ona dopuszczalna tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Ponieważ pełnomocnik organu na rozprawie podniósł zarzut niedopuszczalności skargi, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu. W ocenie Sądu podniesiony zarzut nie jest uzasadniony. Przede wszystkim należy uznać, że czynność Wójta Gminy polegająca na ustawieniu (odmowie ustawienia) znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej gminnej, zgodnie z organizacją ruchu zatwierdzoną przez właściwy organ administracji, ma charakter czynności materialno - technicznej z zakresu administracji publicznej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003r. sygn. OPS 4/03 (ONSA 2004/1/8) wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej. Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że projekt nowej organizacji ruchu przewidujący na drodze stanowiącej łącznik między ul. B. a ul. A. w miejscowości S. zmianę znaku B -36 na znak B-35 przygotowany został przez Wójta Gminy Z. i przedstawiony do zatwierdzenia w Starostwie Powiatowym w Z. Projekt określał przedmiotową drogę jako drogę gminną. Zatwierdzenie tego projektu organizacji ruchu przez Starostę Powiatowego w Z. znajduje oparcie w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) w § 6 ust. 1 stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. W świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że obowiązek umieszczenia znaku drogowego przez Wójta Gminy w określonym miejscu drogi wynikał z działań upoważnionego do tego organu administracji publicznej , a zatem czynność polegająca na umieszczeniu (odmowie umieszczenia) znaku jest czynnością materialno-techniczną, której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakwestionowanie dopiero przed sądem charakteru drogi i wywodzenie, że nie jest ona drogą gminną lecz drogą wewnętrzną, co czyni skargę niedopuszczalną z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego jest co najmniej spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku w rozpoznawanej sprawie, skoro zatwierdzona i obowiązująca organizacja ruchu kwalifikuje tę ulicę jako drogę gminną. W ocenie Sądu, zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem nowej organizacji ruchu na danej drodze było wiążące dla Wójta Gminy i nakładało na niego obowiązek niezwłocznego podjęcia działań celem jej wdrożenia. To czy łącznik między ulicami B. i A. jest drogą gminną czy drogą wewnętrzną nie był więc przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, podobnie jak przedmiotem oceny Sądu nie było to, czy wjazd na nieruchomość skarżącego wykonany został legalnie. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że projekt zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej stanowiącej łącznik pomiędzy ul. A. i ul. B. w miejscowości S., gmina Z. został zatwierdzony w dniu 24 listopada 2006 r. przez Starostę Powiatowego w Z. oraz, że Wójt Gminy Z. pismem z dnia 30 marca 2007 r. poinformował skarżącego, że wstrzymuje wprowadzenie zmian wynikających z zatwierdzonego już projektu docelowej organizacji ruchu. W tym miejscu podkreślić należy, że powołany przez Wójta Gminy, jako podstawa prawna wstrzymania wprowadzenia zmian, § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) nie dawał mu takiego uprawnienia . Przepis ten stanowi, że organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w dwóch przypadkach wskazanych w tym przepisie. Zaznaczyć jednak należy, że możliwość taka dotyczy projektu organizacji ruchu, a nie zatwierdzonej już organizacji ruchu. Znak drogowy B-35 ustawiony został na przedmiotowej drodze dopiero po wniesieniu skargi do Sądu . W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była w odmowa podjęcia przez Wójta Gminy czynności faktycznych polegających na dostosowaniu oznakowania na drodze do zatwierdzonej organizacji ruchu, a skarżący wnosił o nakazanie organowi wykonania niezbędnych czynności. Ponieważ po wniesieniu skargi do Sądu znak drogowy został zamontowany, a więc organ wykonał należne czynności materialno-techniczne, nie ma już przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Zaistniała zatem sytuacja, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W art. 161 § 1 p.p.s.a. wskazane zostały podstawy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1 i 2, stało się bezprzedmiotowe. Uznając, że rozpoznawanej sprawie brak jest przedmiotu postępowania wobec faktycznego uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a., skarżącemu w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. przysługuje zwrot kosztów. Z tych względów Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. B.C.