II OSK 1623/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2006 r. , sygn. akt II SA/Gl 763/05 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/GL 763/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.R. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2000 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Miasta M., wyznaczonych ulicami P.-O. ([...])-K. i granicą miasta. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od dnia [...] października 2001 r. do [...] października 2001 r. Projekt ten obejmował działkę nr [...], stanowiącą własność W. i M. R.. Zgodnie z projektem działka ta znajdowała się w jednostce oznaczonej symbolem, [...]. Natomiast Główny Instytut Górnictwa Kopalnia [...] "[...]", w związku z przekwalifikowaniem działki, pismami z dnia [...] kwietnia 2001 r. i [...] grudnia 2004 r., wyraziła swoje stanowisko, dotyczące zasięgu strefy uciążliwości akustycznej i stanu wyrobisk chodnikowych, w odniesieniu m.in. działki nr [...]. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania Miasta M.. Zgodnie z § 2 uchwały, plan ten obejmował obszar wyznaczony ulicami P. - B. - K. - granicami miasta, z wyłączeniem odcinka projektowanej drogi [...] w obrębie działki [...] oraz wyłączeniem działki nr [...] graniczącej z terenem Kopalni [...] "[...]". Tego samego dnia podjęta została uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. w granicach działki nr [...]. W następnej kolejności w dniu [...] września 2004 r. uchwałą nr [...] Rada Miejska uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., zaś uchwałą nr [...] uchyliła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego miasta w granicach działki nr [...]. W dniu [...] listopada 2004 r. uchwałą nr [...] Rada Miejska zmieniła uchwałę z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że z obszaru objętego planem wyłączono teren działki [...] w rejonie Kopalni [...] "[...]". Na uchwałę tę wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/GI 214/05 skargę tę oddalił. Natomiast uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), Rada Miejska M. zadecydowała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M. w granicach działki [...]. Następnie uchwałą nr [...] z [...] marca 2005 r., w oparciu m. in. o art. 18 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska uchwaliła miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., wyznaczonego w uchwale z [...] stycznia 2000 r. nr [...], to jest z pominięciem m. in. działki nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. M. R. wezwał Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] podjętej w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego lub jej zmianę w taki sposób, aby obejmowała, ona swym zakresem również działkę [...]. W odpowiedzi Rada Miejska pismem z dnia 5 maja 2005 r., otrzymanym przez skarżącego 12 maja 2005 r., poinformowała, że podtrzymuje uchwaloną uchwałę. W skardze do sądu administracyjnego M. R. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i wstrzymanie jej wykonania. Opisał przebieg postępowania planistycznego i zarzucił, że naruszony został przepis art. 18 ust. 2 oraz 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem cała procedura planistyczna została przeprowadzona w oparciu o uchwałę z [...] stycznia 2000 r., obejmującą obszar jego działki, to do uchwalenia Radzie również winien był zostać przedstawiony projekt obejmujący tę działkę. Rada natomiast skorygowała granice obszaru objętego planem, nie przeprowadziła jednak w koniecznym zakresie procedury planistycznej. Zanegowano równocześnie, aby istotnie istniały przeszkody dla przeznaczenia działki na cele budowlane. Uzasadniając interes prawny w złożeniu skargi skarżący powołał się na pozbawieniu go prawa do uczestniczenia w procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu w przyjętej wersji, ze względu na zaniechanie powtórzenia przez organ czynności planistycznych w niezbędnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska M. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, iż brak jest po stronie skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, albowiem uchwalona wersja planu nie obejmuje jego działki. Wskazano też na konieczność szybkiego uchwalenia planu dla terenu, którego dotyczyło postępowanie planistyczne. Na rozprawie przed Sądem w dniu 2 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie skargi, domagając się ze względu na upływ czasu, stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Naruszenie interesu prawnego skarżącego uzasadniono postanowieniami przepisu art. 140 w związku z art. 5 kodeksu cywilnego. Podano również, że nie jest prowadzone postępowanie planistyczne, dotyczące działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał ,iż zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), , sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała podjęta przez radę gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu. Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem organu do naruszenia prawa. Rozważenia zatem zdaniem Sądu wymagało to, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, a zatem czy ma on w sprawie legitymację skargową. Wyjaśniono, że przez interes prawny, w opozycji do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona (legalna) lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji (w rozpatrywanym przypadku rozróżnienie to nie odgrywa jednak istotnej roli). Wskazując na naruszenie interesu prawnego, skarżący powoływał się na art. 140 i art. 5 kodeksu cywilnego. Przepis art. 5 nie kreuje żadnych uprawnień o charakterze podmiotowym, lecz zasadę ograniczającą sposoby korzystania z tych uprawnień, nie może zostać zatem zostać uznany za normę kreującą interes prawny w jakimś zakresie. Natomiast przepis art. 140 kodeksu cywilnego stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy miejscowe, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela. z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. O ile zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, o tyle należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny takiego podmiotu. Inaczej jednak wygląda sytuacja podmiotu, którego nieruchomość nie została poddana zapisom planu. W takiej sytuacji zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela, nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego. Jego sfera uprawnień pozostaje niezmieniona i jest regulowana innymi niż plan miejscowy przepisami. Prawo natomiast nie przyznaje właścicielom nieruchomości jak również pozostałym mieszkańcom gminy, roszczenia o uchwalenie planu miejscowego, czy też objęcie procedurą planistyczną określonych działek. W tym zakresie decyzja pozostawiona jest woli rady gminy, która podejmuje działania planistyczne w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, podlegająca odrębnemu zaskarżeniu. Uznano więc, że o ile skarżący może się wykazać legitymacją skargową w stosunku do uchwał dotyczących jego działki, o tyle legitymacji tej jest pozbawiony, gdy podjęta uchwała nie reguluje jego sytuacji prawnej, nie narusza zatem jego interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. R. zaskarżając go całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszeniu prawa materialnego, a to błędnej wykładni przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.10591 ze zm./ poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie . Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach tej skargi podniesiono, że interes prawny M. R. do zaskarżenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2005 r. zdefiniowany został w sposób odmienny i do określonego tam rozumienia interesu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się. W szczególności w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął sprawę naruszenia statusu prawnego M. R. jako uczestnika procesu konsultacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. Przypomniano więc, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennego /pod rządami której uchwała Nr [...] była podejmowana/: 1)organ wykonawczy miasta M. zobowiązany był wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu oraz zawiadomić o tym fakcie wszystkich zainteresowanych w sposób wskazany w art. 18 ust.2 pkt.5 i 6, 2) przeprowadzić procedurę związaną z przyjmowaniem i rozpatrywaniem protestów oraz zarzutów - art. 18 ust.2 pkt 7-10, 3) przedstawić radzie gminy do uchwalenia projekt planu skorygowany w następstwie rozpatrzonych pozytywnie protestów i zarzutów. Powyższa procedura ustawowo gwarantowała wszystkim zainteresowanym mieszkańcom miasta M. prawo do uczestnictwa w konsultacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści. Wyrażało się do to w tym, iż każdy mieszkaniec M., w tym skarżący, miał prawo do uczestnictwa w konsultacji takiego projektu planu, który został mu przedłożony do wglądu w trybie art. 18 ust.2 pkt.6 ustawy. Zawartość takiego projektu w oczywisty sposób wpływała bowiem na ewentualną decyzję osoby, zainteresowanej co do wniesienia protestów lub zarzutów. Wskazana w art. 18 ust.2 procedura konsultacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego została jednak przez organy miasta M. w oczywisty sposób naruszona. Do społecznych konsultacji wyłożony został bowiem inny projekt planu aniżeli ten który przedłożono Radzie Miasta do zatwierdzenia /wyłączenie z projektu działki Nr [...]. Zaznaczono, iż zmiana ta nie wynikała z procedury rozpatrywania protestów bądź zarzutów lecz dokonana została przez organ wykonawczy miasta M. w sposób jednostronny dowolny i bez szczegółowego uzasadnienia. Tego rodzaju działanie, poza oczywistą sprzecznością z dyspozycją art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w istotny sposób ograniczyło uprawnienia M. R. jako jednego z konsultantów planu. Jest zdaniem skarżącego rzeczą oczywistą, że pierwotny wyłożony do wglądu projekt planu jako zgodny z intencjami M. R. nie generował po jego stronie skargi bądź zarzutu, z którego to uprawnienia niewątpliwie skorzystałby gdyby do konsultacji wyłożony został projekt w wersji przedstawionej radzie miasta do zatwierdzenia. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę a każde naruszenie takiej normy winno dawać możliwości ochrony prawnej w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To zdaniem skarżącego przepis art.18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje jego sytuację prawną w procesie tworzenia planu. Tym samym naruszenie normy art.18 ust.2 ustawy winno być zatem traktowane jako równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego M. R. legitymującego go do wniesienia skargi w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pominięta co uzasadnia objęcie zaskarżonego wyroku kontrolą kasacyjną. Nie podzielono również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż fakt nie objęcia planem zagospodarowania przestrzennego działki Nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego nie wpływa na jego status właścicielski wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego. Możliwość korzystania z uprawnień określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego zdaniem skarżącego konstytuowana może być bowiem nie tylko pozytywnymi zapisami planu lecz także faktem pominięcia określonej nieruchomości w zapisach planu. Znajduje to między innymi wyraz w wyroku NSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1376/02 /LEX 81497/ zgodnie z którym "odstąpienie od realizacji zamysłu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie może odbywać się sposób dowolny, lecz winno się odbyć na skutek usprawiedliwionych przyczyn przewidzianych w prawie materialnym". Przyczyn takich według skarżącego organy miasta M. na żadnym etapie procedury związanej z podejmowaniem zaskarżonej uchwały nie wykazały co dodatkowo uzasadnia wniesienie niniejszej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom lecz podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Przystępując zatem do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów w niej podniesionych . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, iż konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy samorządowej zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w skarżonej uchwale organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (ew. na czym polega naruszenie prawa materialnego). Niespornym pozostaje w doktrynie i orzecznictwie sądowym, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Skarga powszechna (actio popularis) przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej . Przepis art. 101 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 cytowanej ustawy samorządowej - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców ( porównaj wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125). Zaskarżeniu zatem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny . Istotnym ograniczeniem dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to, aby sprawa objęta uchwałą miała charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.5 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. oz. 139 ze zm. ) w związku z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. ( z wyłączeniem działki Nr [...] - przypomnienie Sądu ) jest uchwałą mająca charakter sprawy z zakresu administracji publicznej . Niewątpliwie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w motywach rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego M. R. wobec nie wykazania naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia są trafne. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego jeżeli dotyczą czyjejś nieruchomości, to wówczas można przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu ( w sposób dopuszczalny lub nie ) narusza interes prawny takiego podmiotu. Odmiennie natomiast jest wówczas gdy zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela to wówczas sytuacja taka nie może naruszać jego interesu prawnego bowiem jego sfera uprawnień pozostaje niezmieniona i jest regulowana innymi niż plan miejscowy przepisami . Skoro więc nieruchomość skarżącego nie objęta została kwestionowaną uchwał Rady Miejskiej w M. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. to trafnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy, przy uwzględnieniu podnoszonej w skardze argumentacji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia M.R. . Jak wynika to z akt sprawy nieruchomość skarżącego w granicach działki Nr [...] jako fragment miasta M. została objęta regulacją uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M.. To w tej sprawie skarżący wykazując interes prawny będzie mógł skutecznie podejmować wszelkie działania zmierzające do właściwego jego zdaniem określenia przeznaczenia tej działki w przepisach prawa miejscowego . Skarżący naruszenie interesu prawnego i uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2005 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. w sytuacji wyłączenia z tego opracowania jego działki Nr [...] uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., upatruje w naruszeniu art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nie powtórzenia procedury planistycznej w odniesieniu do opracowywanego terenu. Mimo, iż faktycznie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej kwestii w sposób należyty w motywach zaskarżonego wyroku to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić, że do takiego naruszenia prawa doszło . Nie budzi najmniejszej wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, iż zmiana projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenie z jego opracowania na wniosek Kopalni [...] "[...]" działki Nr [...] nie wymagała w odniesieniu do opracowywanego terenu ponowienia czynności o jakich mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym przepis ten nie mógł zostać naruszony w sposób opisany w skardze kasacyjnej . Dlatego też art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym nie mógł stanowić normy prawa materialnego pozwalającej przyjąć, że narusza on indywidualne uprawnienie wnoszącego skargę bądź też narusza uprawnienie skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej. Naruszenie więc interesu prawnego jak i uprawnienia skarżącego w tej sprawie nie było ani zjawiskiem faktycznym ani realnym . Tożsame stanowisko należy zająć wobec podniesionej przez skarżącego sprzeczność zaskarżonej uchwały z art. 140 Kodeksu cywilnego wyznaczającego treść i zakres prawa własności, którego naruszenie w ocenie skarżącego polegało na pominięciu jego nieruchomości w zapisach uchwalonego plany zagospodarowania przestrzennego . W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt nie objęcia działki skarżącego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta M., natomiast nie można uznać, że działka ta została pominięta przez Radę Miejską M. w pracach planistycznych albowiem przypomnieć należy, że Rada Miejska M. przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla nieruchomości skarżącego ( uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]). Ponadto przede wszystkim jednak uznać należy, iż uchwała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie obejmując nieruchomości skarżącego w żaden sposób nie ograniczyła ani nie uniemożliwiła realizacji jego praw właścicielskich w dotychczasowym kształcie. Tym samym tego rodzaju uchwała nie narusza istoty i sposobu wykonywania własności . Konkludując wskazać należy, iż zaskarżona uchwała nie dotykała bezpośrednio prawnie chronionych interesów skarżącego, zaś w takim przypadku nie mogło znaleźć zastosowania dochodzenie prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie było zatem podstaw, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, do przyjęcia istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o powyższą normę . Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjęto, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .