I OSK 1698/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 330/06 w sprawie ze skargi Wójt Gminy . na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 330/06) oddalił skargę Wójta Gminy P. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda W.-M. decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości w obrębie geodezyjnym K., zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, gminną - odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...], oznaczonej na mapie i w rejestrze ewidencji gruntów obrębu K. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w E. prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...]. Omawiana nieruchomość według tej księgi stanowi własność małżonków W. i J. H.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z pisma Sądu Rejonowego w E. z dnia 8 września 2005 r. jednoznacznie wynika, że działka nr [...] (z której w późniejszym okresie wydzielono przedmiotową działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w S. i miała urządzoną księgę wieczystą o nr [...]. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2000 r. Rep. [...] prawo własności do działki nr [...] nabyli J. i W. małżonkowie H.. Decyzją z dnia [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że przepis art. 73 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy dotyczy nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w sytuacji, w której w dniu 31 grudnia 1998 r. "prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną". Skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była spełniona przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, gdyż przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia własności przez Gminę P. jest prawidłowe. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy P. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody W.-M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę zważył, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), w myśl którego, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zdaniem Sądu, przesłanką nabycia własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu, jest obok zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego - "brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Sąd uznał skargę za nieuzasadniona, gdyż nie zostały spełnione łącznie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, albowiem działka [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własność Skarbu Państwa, jako część działki [...]. Należała do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W tej sytuacji wobec braku zaistnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, organy administracji publicznej prawidłowo odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - gminną nr [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wójt Gminy P. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyjęciu, że przepisy tej ustawy uniemożliwiają nabycie własności nieruchomości z mocy powyższego przepisu przez gminę w przypadku nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a stanowiących własność Skarbu Państwa. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku ich własnością. Przepisy powyższej ustawy ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawierają wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Pojęcie to należy zinterpretować w oparciu o przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zm.). Art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. A zatem również w sytuacji, kiedy przedmiotowa nieruchomość pozostająca we władaniu Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w S. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiąca własności jednostki samorządu terytorialnego (Gminy P.) była niespornie zajęta pod drogę gminną to stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy P. - właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Prawo wyraźnie przecież rozgranicza własność mienia jednostki samorządu terytorialnego (gminy) od własności Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. W powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60, w którym przyjęto, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że adekwatnym normatywnym wzorcem dla oceny konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest art 21 ust. 2 Konstytucji, który stanowi: "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Trybunał uznał, że pojęcie "wywłaszczenie" użyte w art. 21 ust. 2 Konstytucji winno być rozumiane szeroko, jako "wszelkie pozbawienie własności... bez względu na formę". Tak więc Trybunał uznał regulację art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jako spełniająca konstytucyjne kryteria wywłaszczenia. Przepis art. 113 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu "Nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw obciążających nieruchomość". Przepis ten może być pomocny dla wykładni unormowania zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z powołanym art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że nieruchomość nie może stanowić własności podmiotu - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - który nią władał w dniu 31 grudnia 1998 r. Pojawić może się jednak wątpliwość, czy okoliczność, że w tym dniu nieruchomość stanowiła władność Skarbu Państwa wyłącza przejście jej z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, która nią władała, jak było to w rozpoznawanej sprawie? Z ustaleń Sądu I instancji wynika bowiem bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym K. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w S.. Powyższy fakt wyłączał, w świetle powołanego już art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie Skarbu Państwa, a także przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Gminę w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nie istnieją bowiem w świetle całej regulacji art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., żadne przesłanki wskazujące, iż wolą ustawodawcy było stworzenie w tej regulacji wyjątku od reguły przyjętej we wskazanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zresztą, jak się wydaje ratio legis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. było przyznanie dotychczasowym właścicielom odszkodowania za ową nieruchomość zajętą pod drogi publiczne. Uznać zatem należy, że art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną wyłącza możliwość przejścia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na własność gminy, o stwierdzenie, czego domagał się Wójt Gminy P. we wniosku skierowanym do Wojewody W.-M.. W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Wójta Gminy P. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należy więc uznać za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.