II OZ 102/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06 o oddaleniu wniosku G. K. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek G. K. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi "{...]" Spółki Akcyjnej w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, iż zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskodawca nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą i z tego względu wniosek podlega oddaleniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażącą obrazę prawa procesowego tj. art. 111 § 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu; art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne wyrzeczenie w sentencji skarżonego postanowienia (tenoru sentencji), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 91 § 2, art. 109 w związku z art. 63 i 64 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przy przygotowaniu i przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 kwietnia 2007 r.; art. 33 § 2 w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie; rażącą obrazę prawa materialnego wskazującego na zakres legitymacji do wniesienia skargi tj. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie w związku z art. 50 § 1 i 2 oraz art. 33 § 2 p.p.s.a. w stosunku do żalącego; naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów p.p.s.a. niezgodnej z normami Konstytucji, powodującej pozbawienie uczestnika prawa do sądu w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej jego interesu. W uzasadnieniu zażalenia G. K. podniósł, iż praktyka sądów administracyjnych polegająca na odrębnym rozpoznawaniu skarg różnych osób na tę samą uchwałę jest nieprawidłowa, ponieważ aprobata takiego sposobu procesowania może powodować pozbawienie prawa do sądu osoby, które wniosły tożsame przedmiotowo skargi. Zdaniem wnoszącego zażalenie Sąd – stosownie do art. 111 § 1 p.p.s.a - winien zarządzić połączenie spraw, w sytuacji gdy mogły być objęte jedną skargą. G. K. wskazał, iż Sąd dokonał błędu w skonstruowaniu tenoru sentencji postanowienia, bowiem art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zaś Sąd pierwszej instancji postanowił o oddaleniu wniosku o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W ocenie wnoszącego zażalenie Sąd dopuścił się również naruszenia art. 91 § 2, art. 109 w związku z art. 63 i 64 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie go o terminie rozprawy, na której został rozpoznany wniosek o dopuszczenie do udziału, przez co został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Ponadto G. K. podał, iż art. 33 § 2 p.p.s.a nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego przez akt prawa miejscowego, tylko do związku interesu prawnego z wynikiem toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego. Zdaniem żalącego na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. interes prawny wiązałby się właśnie z tym, jakie będzie rozstrzygnięcie sprawy przed sądem administracyjnym, a nie z tym, czy akt prawa miejscowego narusza interes żalącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a" udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie skarga Spółki Akcyjnej "[...]" w K. wniesiona została na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Z regulacji art. 7 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały plan miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Nadmienić należy, iż powyższe rozwiązanie prawne nie uległo zmianie w związku z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia G. K. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na akt prawa miejscowego. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 101 powołanej ustawy, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podobne stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04). Należy wskazać, iż w niniejszym postępowaniu zażaleniowym przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowość wydania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o oddaleniu wniosku G. K. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W tym stanie rzeczy zarzuty pozostałe podniesione w zażaleniu nie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie