II OSK 621/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. S., F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 199/07 w sprawie ze skargi A. S., F. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 199/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. S. i F. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] października 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku A. S. i F. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r., uchylającej decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1969r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. tj. obecnie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego przez strony wniosku – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006r. Na powyższą decyzję A. S. i F. S. złożyli skargi do sądu administracyjnego. A. S. zarzucił w skardze rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego – art. 56 § 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 K.p.a. oraz art. 231, art. 271 i art. 273 Kodeksu karnego, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji i obrazę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2005r., sygn. akt II SA/Gd 108/02. F. S. w swej skardze powtórzyła powyższe zarzuty, uzupełniając je m.in. o naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz obrazę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt SA/Bd 499/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za niezasadne podzielając stanowisko organu nadzorczego, iż kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności tego, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, czy też jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Sąd zauważył, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny przy ul. [...] w B. toczy się od 1969r. i do tej pory nie zostało zakończone prawomocną decyzją rozstrzygającą albo o nakazie rozbiórki albo o legalizacji owej rozbudowy. Co prawda została wydana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2002r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku, lecz została ona uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt SA/Bd 499/03. Natomiast decyzją z dnia [...] października 1969r. Prezydium Rady Miejskiej w B. nakazała rozbiórkę całego budynku, jednakże decyzja ta została wydana bez uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz bez związku z wszczętym postępowaniem legalizacyjnym. W rozpoznawanej sprawie zostały wydane w istocie dwie sprzeczne ze sobą decyzje: opisana decyzja z [...] października 1969r. oraz wcześniejsza decyzja w sprawie postępowania naprawczego z dnia [...] sierpnia 1969r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, iż wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., kontrolowanej następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było uzasadnione. Od powyższego wyroku F. S. i A. S. złożyli odrębne skargi kasacyjne, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz o przyznanie pełnomocnikom stron kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. W skardze kasacyjnej F. S. podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa była niedostatecznie wyjaśniona oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy poprzez pominięcie przez Sąd, iż organ nadzoru naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenia podstawy faktycznej wyroku polegające na przyjęciu, że: - decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. znak: [...] jest tożsama z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. znak: [...]; - W. G. odwołał się od prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego z dnia [...] października 1969r., znak: [...], która została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r.; - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. została wydana w wyniku wniesienia środka odwoławczego przez W. G.; - organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie toczyło się od początku, lecz miało charakter postępowania odwoławczego w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1969r. Skarga kasacyjna A. S. została natomiast oparta zarówno na zarzutach prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano bezpodstawne zastosowanie art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz. U. z 1939r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Sąd I instancji błędnie uznał, że sporny budynek gospodarczy istnieje legalnie, gdyż "pozwolenie właściwej władzy", o którym mowa w powyższym przepisie, czyli pozwolenie na budowę, nie znajduje się w aktach sprawy. Z dokumentacji wynika zaś, że przedmiotowy budynek znajdował się w niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla dzielnicy [...]. Podstawami skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania jest art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a., którą to nieważność Sąd I instancji powinien stwierdzić z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji w toku postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa – art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz art. 231, 271 i art. 273 Kodeksu karnego. Skarżący podniósł, iż decyzja ta była niewykonalna i jej niewykonalność miała charakter trwały, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu [...] października 1969r. zostały wydane dwie decyzje: o oznaczeniu: [...] i [...]. Nie zostało udowodnione złożenie odwołania od decyzji o znaku [...]. Decyzja ta, orzekająca o rozbiórce całości budynku gospodarczego nie została przez żadną ze stron zaskarżona, ani uchylona i jest prawomocna. Decyzja PWRRN w B. z dnia [...] grudnia 1969r. orzekała natomiast o uchyleniu decyzji o oznaczeniu [...]. Prowadzi to do uznania, iż decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane bez podstawy prawnej, tj. bez wcześniej wniesionego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowanie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach określonych w skargach kasacyjnych złożonych przez F. S. i A. S.. Zawarte w wymienionych wyżej skargach kasacyjnych zarzuty oparte zostały zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jak i naruszeniu przepisów prawa materialnego. Z uwagi na sposób w jaki zostały zredagowane zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty, koniecznym staje się przypomnienie iż skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia naruszonych przepisów, ale również wskazania w jaki sposób zostały one naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu od zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać natomiast należy czy naruszenia to nastąpiło poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe jego zastosowanie i na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest bowiem wyjaśnienie wyżej wymienionych kwestii. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy iż podniesione w skardze kasacyjnej A. S. zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 332 – rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym oraz art. 231, 271 i 273 Kodeksu karnego pozbawione zostały jakiegokolwiek uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej nie podał dlaczego przedstawione wyżej przepisy winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, skoro przedmiotem niniejszej sprawy była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola Sądu sprowadzała się zatem wyłącznie do oceny czy organy nadzoru prawidłowo uznały iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie została dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji – akceptujące rozstrzygniecie organów nadzoru – skarżący podnieśli zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem autorów skarg kasacyjnych sprowadza się on do niedostrzeżeni przez Sąd naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. Doprowadziło to do zaakceptowania błędnie ustalonego przez te organy stanu faktycznego i prawnego, w wyniku czego wydano rozstrzygnięcie naruszające dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 K.p.a. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest istnienie – według skarżących – wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. w dniu [...] października 1969r. decyzji o numerze "[...]", w której orzeczono rozbiórkę części dobudowanej w późniejszym okresie do przedmiotowego budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących inwestor W. G. wniósł odwołanie jedynie od tej decyzji, a nie od decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z tego samego dnia noszącej numer [...], orzekającej rozbiórkę całego obiektu. Ma to ten skutek, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. wydana została mimo braku odwołania, tj. "bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem przepisów, a także dotknięta jest wada niewykonalności". Zgodzić się należy się z przedstawionym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, iż powyższe stwierdzenia są pozbawione podstaw. Sugerując istnienie innej decyzji, również orzekającej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, z tym że jedynie w części dotyczącej dobudowy, wydanej przez ten sam organ i w tym samym dniu co decyzja o numerze [...], skarżący nie tylko nie przedstawili żadnych dowodów w tym względzie, ale nawet nie wskazali konkretnych dokumentów, z których wynikałoby że taka decyzja znajdowała się w obrocie prawnym. Już tylko z tego powodu przytoczone wyżej stwierdzenia uznać należy za gołosłowne. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów na istnienie decyzji o numerze "[...]". Dowodem na to, jak słusznie uznały ograny nadzoru i Sąd I instancji, nie może być wymieniony omyłkowo w osnowie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1969r. jako numer kontrolowanej decyzji numer "[...]" zamiast numeru [...]. Tym bardziej, że z uzasadnienia tej decyzji wynika iż przedmiotem badania była decyzja orzekająca o rozbiórce całego obiektu. Powołanie w osnowie wskazanej wyżej decyzji błędnego numeru należy w tej sytuacji, jak słusznie przyjęły ograny nadzoru i Sąd I instancji, traktować jako niesprostowaną, oczywistą omyłkę pisarską. Niezależnie od powyższego, podnieść należy, że fakt iż dopiero etapie wszczętego z inicjatywy skarżących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. podniesiony został zarzut braku odwołania od decyzji z dnia [...] października 1969r., wskazuje iż powyższy zarzut podniesiony został na użytek niniejszej sprawy. Za bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyczerpujące i pogłębione uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w wymienionym wyżej przepisie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż "przewodniczący zamyka rozprawę gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Wskazany wyżej przepis ma charakter "porządkowy" i jak już wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, szczególnie w sytuacji kiedy brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia na czym miałoby polegało naruszenie powołanego przepisu przez Sąd. Z wymienionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.