V SA/Wa 1416/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę. W dniu 20 stycznia 2006 r. I. Sp. z o.o. w P. przekazała do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; określanego dalej jako: "Fundusz", za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD), wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres listopad i grudzień 2005 r. Wniosek został przekazany w terminie określonym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 123, poz. 776 z późn. zm.); określanej dalej jako: "ustawa o rehabilitacji". Z uwagi na istnienie zaległości wobec Funduszu z tytułu wpłat, o których mowa w art. 49 ustawy o rehabilitacji, Fundusz przekazał za pośrednictwem SOD informację o odmowie przyznania dofinansowania za okres obejmujący listopad i grudzień 2005 r. Następnie pismem z dnia 13 marca 2006 r. Fundusz poinformował wnioskodawcę, że w świetle dokonanych ustaleń saldo przysługującego Spółce dofinansowania za okres listopad i grudzień 2005 r. nie wykazuje kwoty należnej (jest zerowe). W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 marca 2006 r., skarżąca wyjaśniła, iż świadoma jest posiadanych zobowiązań oraz poinformowała, że wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległości wobec Funduszu wraz z należnymi odsetkami i obecnie oczekuje na rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Fundusz odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące listopad i grudzień 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jedyną a zarazem wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania, zgodnie z art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji, jest niespełnienie przez stronę warunku, o którym mowa w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, tj. posiadanie wymagalnych zobowiązań oraz zaległości wobec Funduszu, zarówno na dzień złożenia wniosku, dzień ustalenia salda przysługującego dofinansowania oraz na ostatni dzień miesiąca po miesiącu złożenia wniosku. Podkreślono, iż fakt istnienia wymagalnych zobowiązań i zaległości wobec Funduszu, nie był przez stronę kwestionowany w żadnym z etapów postępowania. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż z zasady ustawowej z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji wynika konkluzja: jeżeli wniosek o wypłatę dofinansowania złożył pracodawca, który ma zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, to Fundusz nie może potwierdzić kwoty zawartej w tym wniosku (uzgodnić salda dofinansowania). Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra, nie ulega wątpliwości, iż pracodawca nie może mieć zaległości w dniu rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania. Tym dniem jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o uzgodnieniu salda. Minister zaznaczył, iż jeżeli podstawą niezgodności jest ustalony przez Fundusz fakt istnienia zaległości to uzgodnienie salda dofinansowania może nastąpić na skutek uznanego przez Fundusz wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje lub uiszczenia tej zaległości przez pracodawcę. Organ podkreślił, iż na mocy art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. Zgodnie z tym przepisem nieuzgodnienie salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, skutkuje wydaniem przez Fundusz decyzji o odmowie wypłaty tego dofinansowania. Ponadto, wyjaśniono, iż ewentualne późniejsze uiszczenie zaległości przez pracodawcę nie wpłynie na prawidłowość wydanej decyzji. Może skutkować natomiast na prawo do uzyskania dofinansowania za dalsze okresy. W skardze na powyższą decyzję I. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 7, 8 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); określanej dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu wskazano, iż poza sporem jest, że skarżąca posiada zaległość we wpłatach na rzecz Funduszu, jednakże Spółka wniosła o umorzenie tej zaległości wraz z odsetkami i postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Z uwagi zatem na treść art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż zobowiązanie wygasa w całości lub w części na skutek umorzenia zaległości oraz mając na względzie postępowanie toczące się w przedmiocie umorzenia ww. zobowiązania, należy rozważyć ewentualne konsekwencje umorzenia zaległości w kwocie 55.614 zł. W ocenie skarżącej, w trakcie prowadzonego postępowania naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Organ nie odniósł się bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności, tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o rehabilitacji oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż okolicznością bezsporną w sprawie jest posiadanie przez skarżącą Spółkę, w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, zaległości z tytułu wpłat na Fundusz w kwocie 55.614 zł wraz z odsetkami w kwocie 14.684 zł za okres od marca 2004 r. do sierpnia 2005 r. Należy w tym kontekście wyjaśnić, iż zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Powyższy przepis statuuje zatem ustawową zasadę podmiotowego ograniczenia uprawnienia do skorzystania z wypłaty dofinansowania jedynie do pracodawców nie posiadających zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. W praktyce oznacza to brak możliwości uzgodnienia salda dofinansowania w każdym przypadku posiadania zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Należy również zaznaczyć, iż, stosownie do treści art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji, procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. W przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. Zasadnie wywodzi zatem organ odwoławczy, iż ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest ostatnim dniem, w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej Spółki, iż w przypadku późniejszego umorzenia zaległości przez Fundusz istnieje możliwość uzgodnienia zerowego salda zobowiązań. Stwierdzić zatem należy, że z treści art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, iż w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, Fundusz ma obowiązek wydać decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2837/05, publ. M.Spół. 2006/5/45). W tym kontekście, należy również powołać się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który, dokonując oceny zgodności art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wskazał, iż instytucję wprowadzoną w powołanym przepisie należy traktować jak instrument dyscyplinujący pracodawcę, ale także i Fundusz, do szybkiego ustalania wysokości należnego dofinansowania i sprawnej jego wypłaty. Regulacja ta stanowi, w ocenie TK, wyraz partnerskiego traktowania obu stron. Przy ich współdziałaniu w dobrej wierze, w szczególności – przy braku intencji oszukania, ewentualna rozbieżność między kwotą należnego dofinansowania obliczoną i wnioskowaną przez pracodawcę a kwotą należną według danych posiadanych przez Fundusz powinna być sprawnie usunięta w toku wymiany stanowisk, przebiegającej stosownie do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 z późn. zm.) (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt K 13/05, publ. OTK-A 2006/3/31). W ocenie Sądu, w świetle powyżej zaprezentowanego stanowiska TK, należy uznać, iż zachowanie terminu określonego w art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji niewątpliwie wiąże się z realizacją jednego z podstawowych elementów systemu ochrony pracy niepełnosprawnych, tj. wypłacaniem przez Fundusz na rzecz pracodawców comiesięcznego dofinansowania. Odwołując się zatem do reguł wykładni systemowej, w myśl których nie można ustalać znaczenia przepisu w akcie prawnym w oderwaniu od jego logicznych powiązań z otoczeniem, należy również uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie charakteru terminów do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. W ocenie NSA, terminy określone w powołanych przepisach mają charakter terminów prawa materialnego, na co wpływ ma przede wszystkim rodzaj materii regulowanej przepisami ustawy o rehabilitacji, w szczególności zaś możliwość uzyskiwania przez zakłady pracy chronionej pochodzącego ze środków budżetowych dofinansowania. Według NSA to właśnie potrzeba zapewnienia stabilności wydatków budżetowych, swoistego "niezaskakiwania" po ich uchwaleniu i zadysponowaniu nowymi pozycjami oraz reguła, iż budżet to plan finansowy, który nie może być dowolnie i w każdym czasie zmieniany powoduje, że terminy zawarte w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji są terminami prawa materialnego, a więc takimi, które w razie ich uchybienia nie podlegają przywróceniu, pociągając za sobą w tym zakresie negatywne konsekwencje. Dodatkowo, w ocenie Sądu, powyższe przekonanie wzmacnia spojrzenie na omawiane terminy przez pryzmat stabilności bieżącej działalności funduszy państwowych (np. PFRON). Dopuszczenie możliwości przywracania tych terminów, nawet po kilku okresach sprawozdawczych, paraliżowałoby bowiem działalność państwa w zakresie wykonywania funkcji organizacyjnych, gdyż – co do zasady – po każdym przywróceniu terminu zachodziłaby potrzeba zmiany budżetu (w oczywisty sposób ograniczonego wielkością uzyskiwanych wpływów) i przesuwania środków z jednej pozycji (uzasadnionej wcześniej określonymi względami) na inną, wynikłą z dokonanego przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 95/07, niepublikowany). Przenosząc zatem uwagi NSA, wskazujące na potrzebę zapewnienia stabilności wydatków budżetowych Funduszu, na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż dopuszczenie możliwości zawieszania postępowania w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu wpłat na rzecz Funduszu sprzeciwiałoby się domniemaniu racjonalności prawodawcy, z którego wypływa przecież reguła, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, dąży do społecznie aprobowanych celów i liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 228). Konkludując, w ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się bowiem do zarzutu naruszenia powyższych zasad z uwagi na zaniechanie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, należy stwierdzić, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powodu konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi wyłączną domenę organu, który pozyskując informację o istnieniu prejudykatu, z urzędu zawiesza postępowanie, wydając w tym przedmiocie postanowienie, które doręcza stronom postępowania zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a. Należy zatem uznać, iż stronie przysługuje jedynie uprawnienie sygnalizowania organowi pojawienia się okoliczności uzasadniających, w jej przekonaniu, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu. Mając powyższe na względzie, Sąd stoi na stanowisku, iż uchybienie przez organ obowiązkowi poinformowania strony, że uznaje sygnalizację pojawienia się okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za nieuzasadnioną, w sytuacji gdy bezsporne jest, iż zagadnienie wstępne nie występuje, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.