II GSK 95/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1625/05 w sprawie ze skargi M.P.–P. W. "M." Z. P. C. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 marca 2006 r, sygn. akt II GSK 395/05 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1625/05 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 124 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy przepisy art. 26 c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 1 a, w związku z ust. 6, ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. - ostatnia zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) w zakresie w jakim ograniczają możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" i zawiesił postępowanie. NSA przedstawił powyższe pytanie prawne na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwanego dalej PFRON, decyzją z dnia 17 lutego 2005 r., nr [...] odmówił P.W. "M.P." - Z.P.C. w S. wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień i październik 2004 r. oraz umorzył postępowanie w zakresie przywrócenia terminu. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że Prezes PFRON zasadnie odmówił wypłaty dofinansowania i umorzył postępowanie w kwestii przywrócenia terminu uznając, że termin do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, o którym mowa w art. 26 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. zwanej dalej ustawą o rehabilitacji zawodowej), ma charakter materialnoprawny, a jego przywrócenie nie jest możliwe. W skardze na powyższą decyzję przedsiębiorca zarzucił naruszenie art. 26a ust. 1 i 3 oraz art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i podniósł, że wniosek nie został złożony w terminie z przyczyn losowych (awarii systemu komputerowego oraz wymontowania i naprawy twardego dysku serwera). WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie nie ma charakteru materialnoprawnego, którego niedotrzymanie skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Nieuzasadniony jest, zdaniem Sądu także pogląd, że przywrócenie takiego terminu jest niemożliwe. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że terminem o charakterze materialnoprawnym jest termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków strony administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 26a ust. 1 wynika, że uprawnienie pracodawcy do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zależy od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze - pracodawca ten musi zatrudniać osoby niepełnosprawne, po drugie - zatrudniane przez niego osoby nie osiągnęły wieku emerytalnego, po trzecie - osoby te zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON. Powołany przepis żadnym terminem nie ogranicza po stronie pracodawcy możliwości powstania dofinansowania wynagrodzeń. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 26c ustawy o rehabilitacji zawodowej, który ustala tryb realizacji uprawnień powstałych z mocy art. 26a ust. 1, pracodawca jest obowiązany złożyć do PFRON miesięczną informację o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych oraz wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Określone w tym przepisie terminy mają charakter proceduralny, gdyż ustawa nie wiąże z ich upływem - ani bezpośrednio, ani pośrednio - skutku w postaci wygaśnięcia uprawnień. Dopiero art. 26c ust. 4a zawiera regulację, która pozwala stwierdzić, że wskazany w tym przepisie termin jest terminem prawa materialnego. PFRON bowiem, w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku o dofinansowanie, jest obowiązany przekazać przedsiębiorcy informację o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia, a w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, wydaje decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. Przyjmując proceduralny charakter terminu określonego w art. 26a ust. 1 Sąd I instancji wskazał również na § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.). W ocenie Sądu, Prezes PFRON był zatem obowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie wynagrodzeń. W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o uchylenie powyższego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności przepisów art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W uzasadnieniu stwierdził, że złożenie w wymaganym terminie informacji, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej skutkuje nabyciem przez pracodawcę prawa do dofinansowania w zakresie wynikającym ze złożonej informacji, jednakże uprawnienie do otrzymania dofinansowania (jego wypłaty przez Fundusz) uwarunkowane jest dodatkowo złożeniem w ustawowym terminie wniosku o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące w wysokości określonej w tym wniosku. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku powoduje wygaśnięcie prawa do dofinansowania. Możliwość otrzymania dofinansowania (jego wypłaty przez Fundusz) uzależniona jest bowiem od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych dla nich terminach. Wobec powyższego, zdaniem organu, oba terminy przewidziane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy mają zatem charakter materialny i z tego względu nie może znaleźć do nich zastosowania instytucja przywrócenia terminu, określona w art. 58 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organu, strona nie dotrzymała materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku WnD o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres rozliczeniowy obejmujący miesiące wrzesień i październik 2004 r., przez co nie dopełniła wymogów formalnoprawnych i w konsekwencji utraciła prawo do otrzymania dofinansowania. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania nie mógł zatem podlegać rozpatrzeniu co do istoty (rozpatrzeniu merytorycznemu). Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1288/05, w którym Sąd przyznał rację Ministrowi Polityki Społecznej co do tego, że termin wskazany w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu wyjaśniając, że charakter tego terminu nie wynika z literalnego brzmienia przepisów, lecz z jego usytuowania w systemie prawa. Organ wskazał również na wyrok z dnia 16 września 2005 r., w którym wojewódzki sąd administracyjny podzielił pogląd Ministra Polityki Społecznej i uznał, że wskazane w art. 26c ustawy terminy składania miesięcznych informacji (INF-D) oraz wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) mają charakter materialnoprawny i w związku z tym nie stosuje się do nich instytucji procesowej przywracania terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a. M.P. - P.W. "M. P." Z.P.C. z siedzibą w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony, analiza przepisu art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że stosunek materialnoprawny wynika z faktu zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Cytowany przepis nie stanowi bowiem o tym, iż dofinansowanie przysługuje jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunku zatrudnienia i złożenia wniosku o dofinansowanie. Przepis art. 26a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi, iż miesięczne dofinansowanie wypłaca Fundusz przez okres roku w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracownika na zasadach określonych w art. 26b i 26c tej ustawy. Świadczy to jednak tylko o tym, że uprawnienie do dofinansowania powstało, ale dla jego realizacji niezbędne jest dokonanie czynności procesowych, jakimi są w tym wypadku złożenie informacji o wynagrodzeniach (INF-D) i złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania (WN-D). Zdaniem strony, w tych okolicznościach umorzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie jako bezprzedmiotowego narusza art. 58 § 1 k.p.a., gdyż uprawdopodobniła ona, że niedotrzymanie terminu nastąpiło bez jej winy, co winno skutkować przywróceniem terminu do złożenia wniosku. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06 po rozpoznaniu, pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 395/05 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 w związku z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął z urzędu zawieszone postępowanie uznając, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na obecnym etapie postępowania sądowego prowadzonego w niniejszej sprawie, podstawowe znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, miały dwie kwestie. Pierwsza, dotyczyła charakteru terminów, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Druga natomiast, nowego stanu prawnego, wygenerowanego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego br. (sygn. akt P 25/06). W odniesieniu zatem do pierwszej z nich Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone m.in. w postanowieniu z dnia 2 marca 2006 r. (przedstawiającym pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu), iż terminy określone w powołanych wyżej przepisach, mają charakter terminów prawa materialnego, a nie jak przyjął to WSA w Warszawie, procesowego. Dość zauważyć (szerszy wywód w tym zakresie znajduje się w uzasadnieniu wspomnianego pytania prawnego), iż na taki charakter omawianych terminów wpływa przede wszystkim rodzaj materii regulowanej przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w szczególności zaś możliwość uzyskiwania przez zakłady pracy chronionej pochodzącego ze środków budżetowych dofinansowania. To właśnie potrzeba zapewnienia stabilności wydatków budżetowych, swoistego "niezaskakiwania" po ich uchwaleniu i zadysponowaniu nowymi pozycjami oraz reguła, iż budżet to plan finansowy, który nie może być dowolnie i w każdym czasie zmieniany powoduje, że terminy zawarte w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy są terminami prawa materialnego, a więc takimi, które w razie ich uchybienia nie podlegają przywróceniu, pociągając za sobą w tym zakresie negatywne konsekwencje. Dodatkowo powyższe przekonanie wzmacnia spojrzenie na omawiane terminy przez pryzmat stabilności bieżącej działalności funduszy państwowych (np. PFRON). Dopuszczenie możliwości przywracania tych terminów, nawet po kilku okresach sprawozdawczych, paraliżowałoby bowiem działalność państwa w zakresie wykonywania funkcji organizacyjnych, gdyż - co do zasady - po każdym przywróceniu terminu zachodziłaby potrzeba zmiany budżetu (w oczywisty sposób ograniczonego wielkością uzyskiwanych wpływów) i przesuwanie środków z jednej pozycji (uzasadnionej wcześniej określonymi względami) na inną, wynikłą z dokonanego przywrócenia terminu. Jeśliby więc oceniać całą sprawę wyłącznie z punktu widzenia charakteru terminów, nie odnosząc się do innych, istotnych okoliczności, należałoby uwzględnić skargę kasacyjną i ograniczyć się jedynie do zbadania zakresu przedstawionych przez jej autora naruszeń prawa. Sąd I instancji bowiem w sposób błędny przyjął, iż terminy z art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej mają charakter terminów przywracalnych, podczas gdy w rzeczywistości są to terminy prawa materialnego. WSA w Warszawie orzekając w sprawie dokonał więc jej oceny jedynie z punktu widzenia charakteru terminów, nie rozważając innych ważnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W tym też zakresie skarga kasacyjna organu administracyjnego jest zasadna. Jednakże, jak wspomniano, w sprawie niniejszej występuje drugie zagadnienie, mające zasadniczy wpływ na ocenę skargi P. W. "M. P." - Z.P.C. w S. Chodzi mianowicie o wytworzoną, w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego br, nową sytuację prawną, która ze względów oczywistych nie była i nie mogła być brana przez WSA w Warszawie pod rozwagę w procesie wyrokowania Dopiero bowiem na etapie postępowania przed NSA, podjęta została wątpliwość, potwierdzona późniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją przepisów prawa ustalających sposób zgłaszania danych niezbędnych do wypłaty dofinansowania, w sytuacji obiektywnych przeszkód jakie napotyka zainteresowany w tym zakresie. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem sytuacja podobna do tej, w której sprawa sądowoadministracyjna nie została zbadana co do swej istoty przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jednoznacznie bowiem wskazuje, iż WSA w Warszawie nie prowadził ewentualnych rozważań w przedmiocie zgodności spornych przepisów z Ustawą Zasadniczą i potencjalnej możliwości skorzystania z prawa zadania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż sporne przepisy wchodziły w zakres zaskarżenia, wyznaczony ramami skargi P. W. "M. P." w S. Nie można więc w takiej sytuacji uznać, iż WSA zbadał sprawę co do meritum. Nie jest jednak możliwe rozstrzygnięcie sprawy przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż ze względu na nowy stan prawny i związaną z tym potrzebę ponownej oceny, działanie takie naruszałoby prawo stron postępowania do dwukrotnego poddania sprawy ocenie sądowej (WSA wszak nie wypowiedział się co do kwestii związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 2007 r, sygn. akt P 25/06). W konsekwencji wydane przez NSA orzeczenie kasacyjne ma na celu umożliwienie, podyktowane powołaną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie, w granicach wyznaczonych skargą P. W. "M. P.", z uwzględnieniem wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego okoliczności. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.