II SA/Wa 1611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Maria Werpachowska, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą oddala skargę. W dniu 8 lipca 2004 r. A. P. – Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego, skierował do Komendanta Głównego Policji raport o zwolnienie ze służby z dniem 31 października 2004 r., w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Komendant Główny Policji, realizując powyższy raport, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2004 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), zwolnił A. P. ze służby w Policji z dniem 31 października 2004 r. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Prawidłowość obu decyzji została zweryfikowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 145/05, który uchylił zarówno decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. o sygnaturze akt I OSK 962/05 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od powyższego wyroku WSA w Warszawie. W dniu 29 marca 2006 r. A. P. zgłosił Komendantowi Głównemu Policji gotowość niezwłocznego podjęcia służby. Po otrzymaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. o zdolności A. P. do pełnienia służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] mianował A. P. na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Głównej Policji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, przyznał A. P. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Powyższy rozkaz personalny zainteresowany uczynił przedmiotem odwołania, które Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględnił, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. Komendant Główny Policji – po ponownym zbadaniu sprawy – rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] przyznał A. P. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że art. 42 ust. 5 ustawy o Policji wprowadza obowiązek przyznania świadczenia pieniężnego funkcjonariuszowi przywróconemu do służby w Policji, przy czym wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji. A. P. poza służbą pozostawał przez okres 27 miesięcy, jednak przed odejściem ze służby został mu podwyższony dodatek funkcyjny, nadto po zwolnieniu ze służby przez okres roku pobierał świadczenie pieniężne, określone w art. 117 ustawy o Policji, odpowiadające uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast od dnia 1 listopada 2005 r. zainteresowany otrzymywał świadczenie emerytalne, do którego prawo uległo zawieszeniu wobec przywrócenia do służby. W takich okolicznościach – zdaniem organu – nie ma podstaw do wypłaty świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości wyższej niż jednomiesięczne uposażenie. A. P. nie zgodził się z decyzją Komendanta Głównego Policji i – za jego pośrednictwem – skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie, domagając się przyznania świadczenia w maksymalnej wysokości, ewentualnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 8, 9, 10 i 107 kpa. Skarżący zarzucił, że wysokość świadczenia pieniężnego powinna być uzależniona od okresu pozostawania policjanta poza służbą, a on pozostawał poza służbą ponad dwa lata. Z tego względu świadczenie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia nie rekompensuje mu strat związanych z tak długim pozostawaniem poza służbą, zwłaszcza że było to spowodowane wadliwą decyzją Komendanta Głównego Policji. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez organ i dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną przyznania A. P. świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), zgodnie z którym policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarancją obejmuje jedynie prawo funkcjonariusza do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta niewątpliwie ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Innymi słowy, organ winien zweryfikować, co zresztą uczynił, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby, wszak, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ma ono czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, a że te są najbardziej odczuwalne w sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych już po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych. Zatem nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach decydującym kryterium, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. W sprawie bezspornym jest, że A. P., po zgłoszeniu w dniu 29 marca 2007 r. gotowości niezwłocznego podjęcia służby, nabył prawo do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Sporna natomiast stała się wysokość przyznanego przez organ świadczenia. Skarżący twierdzi, że 27- miesięczny okres pozostawania poza służbą stanowi podstawę do przyznania mu świadczenia w maksymalnej wysokości. Sąd jednak tej argumentacji nie podziela. Po zwolnieniu ze służby skarżący przez okres roku pobierał świadczenie pieniężne, określone w art. 117 ustawy o Policji, odpowiadające uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, zaś od dnia 1 listopada 2005 r. otrzymywał świadczenie emerytalne, do którego prawo uległo zawieszeniu wobec przywrócenia do służby. Okoliczności te wskazują, że A. P. nie był pozbawiony środków finansowych i skorzystał z uprawnień, jakie przysługiwały mu w związku ze zwolnieniem ze służby. Świadczenie pieniężne w maksymalnej wysokości może być przyznane wówczas, gdy – bez względu na czas pozostawania poza służbą – bezprawnie zwolniony funkcjonariusz został pozbawiony jakichkolwiek świadczeń. W sytuacji gdy funkcjonariusz przywrócony do służby w okresie zwolnienia ze służby pobierał najpierw świadczenie pieniężne z art. 117 ustawy o Policji, a następnie korzystał ze świadczeń emerytalnych, przyznanie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia uwzględnia nie tylko rekompensacyjny wymiar świadczenia z art. 42 ust. 5 tej ustawy, ale nade wszystko ukazuje sprawiedliwościowy aspekt sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylając wydany po raz pierwszy przez Komendanta Głównego Policji rozkaz personalny o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, nie mógł – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – zobowiązać KGP do wydania decyzji przyznającej wyższe świadczenie. Organ odwoławczy nie ma takich uprawnień, co oznacza, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie może narzucić organowi pierwszej instancji konkretnego rozstrzygnięcia. W ten sposób organ drugiej instancji wkraczałby bowiem w sferę zastrzeżoną do właściwości organu pierwszej instancji. Skarga jest wyrazem subiektywnych odczuć skarżącego, który uważa za krzywdzący fakt, iż wskutek nieprawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji przez ponad dwa lata pozostawał poza służbą, a organ przyznał mu świadczenie w najniższej wysokości, równej jednomiesięcznemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Należy jednak zauważyć, że tego rodzaju odczucia nie mogą wpływać na zmianę stanowiska organu ani na ocenę Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Warto przy tym zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszystkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z tych względów, Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.