I OSK 962/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Anna Lech, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 145/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 145/05 uwzględnił skargę A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylając ją, a także uchylając utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że A. P. raportem z dnia 8 lipca 2004 r. złożył prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 31 października 2004 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych, a Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4, w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), po rozpatrzeniu jego prośby o zwolnienie, zwolnił go ze służby w Policji z dniem 31 października 2004 r. Na zasadzie art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, zaś stosownie do treści art. 130 § 4 kpa decyzja podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Powołany jako podstawa prawna zwolnienia ze służby przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Oznacza to jednoznacznie, że decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, a zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zwolniona z obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, nr 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego). Przyczyną odstąpienia od uzasadnienia nie może być w tym przypadku jedynie wskazanie w sentencji rozkazu z dnia [...], że został on wydany na prośbę skarżącego o zwolnienie ze służby, gdyż podstawą zwolnienia nie jest przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stanowiący, że policjanta zwalania się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Analogicznie - nie jest trafne stanowisko organu, iż decyzja podlegała wykonaniu w trybie art. 130 § 4 kpa z uwagi na fakt zgodności z żądaniem wszystkich stron. Nie ulega bowiem wątpliwości, że A. P. wystąpił o zwolnienie go ze służby w Policji i jego zwolnienie winno nastąpić na podstawie art. 41 ust. 3 ww. ustawy, nie ma przy tym znaczenia, z jakiego powodu zwrócił się z takim wnioskiem. A skoro tak, to rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby i samo zwolnienie winno być dokonane w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tymczasem Komendant Główny Policji nie negując przecież faktu, że zwolnienie nastąpiło na prośbę funkcjonariusza, gdyż było to niezbędne do odstąpienia od uzasadnienia rozkazu personalnego i jego wykonalności przed upływem terminu do wniesienia odwołania, datę zwolnienia określił na dzień 31 października 2004 r., a więc już po upływie tego terminu. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając jako organ odwoławczy w trybie art. 138 § l kpa, miał obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie może być ograniczona jedynie do względów formalnych, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie organ ten powielił błędne ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Komendanta Głównego Policji, skupiając się w zasadzie na badaniu kwestii skuteczności, bądź też bezskuteczności cofnięcia przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby w Policji, która to kwestia nie ma w świetle stwierdzanych naruszeń prawa większego znaczenia. Na marginesie jedynie odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, że istnieje regulacja prawna, która normuje problematykę załatwienia spraw osobowych policjantów, a mianowicie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1263). Przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że jeżeli policjant składa osobiście pisemny wniosek w sprawie osobowej, przyjmujący wniosek potwierdza jego otrzymanie, umieszczając na oryginale i na kopii datę jego otrzymania oraz czytelny podpis. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, żądając 1) zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt l ppsa, poprzez błędną wykładnią art. 41 ust. 2 pkt 4 i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, a także 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj. art. 106 § 4 oraz art. 134 § 1 tej ustawy. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 43 ust. l ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby m. in. na podstawie art. 4l ust. 2 pkt 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Możliwe jest zatem zwolnienie policjanta ze służby we wskazanym przez niego terminie, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w sytuacji zgłoszenia przez niego pisemnego wystąpienia ze służby. Porównanie przepisów art. 43 ust. l oraz art. 41 ust. 3 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż w tym pierwszym przypadku zwolnienie policjanta ze służby nie musi nastąpić w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i może zaistnieć w uzgodnionym ze stroną, nawet późniejszym terminie. W ciągu minionych 15 lat taki pogląd był akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie oddalał skargi na decyzje w przedmiocie zwolnienia policjantów ze służby wydane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji w sytuacji zgłoszenia przez nich pisemnego wystąpienia ze służby, por. np. wyrok z dnia 21 kwietnia 1994 roku, sygn. akt II SA 130/94. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, że jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne podpadające pod więcej niż jeden przepis ustawy o Policji, przewidujący zwolnienie policjanta, organ uprawniony do zwolnienia policjanta może dokonać wyboru podstawy prawnej zwolnienia. NSA przyznawał decydujące znaczenie woli policjanta ujawnionej w pisemnym zgłoszeniu wystąpienia ze służby i nic kwestionował sytuacji, gdy nawet w przypadku równoległego zaistnienia dwóch odrębnych podstaw zwolnienia organ, kierując się zasadą ogólną uwzględniania słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 kpa, dokonywał zwolnienia policjanta we wskazanym przez niego terminie i na korzystniejszej dla mego podstawie prawnej. Przeto nie jest trafny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że jeżeli policjant wystąpi o zwolnienie ze służby w Policji, to jego zwolnienie winno zawsze nastąpić na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i nic ma przy tym znaczenia, z jakiego powodu zwrócił się on z takim wnioskiem. Przyjęcie sposobu rozumowania zaprezentowanego przez Sąd prowadziłoby do wniosku, iż art. 43 ust. 1 jest zbędny, albowiem zawsze zgłoszenie przez policjanta pisemnego wystąpienia ze służby skutkować będzie zwolnieniem go na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w nieprzekraczalnym terminie do trzech miesięcy od dnia wystąpienia z żądaniem zwolnienia, niezależnie od równoległego wystąpienia innej, nawet znacznie korzystniejszej dla policjanta, podstawy zwolnienia (np. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji). Taka interpretacja przepisu art. 43 ust. l ustawy o Policji prowadziłaby do nieuzasadnionego różnicowania statusu prawnego policjantów, którzy osiągnęli 30 lat i wysługi emerytalnej, li tylko w oparciu o kryterium zgłoszenia lub nic zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby. Policjanci, którzy nie zgłosili takiego wystąpienia byliby zwalniani na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4. nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, jak również nabywaliby uprawnienie do pobierania przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. l ustawy o Policji. Natomiast policjanci, którzy również osiągnęli 30 lat wysługi emerytalnej, ale zgłosili pisemne wystąpienie ze służby, byliby zwalniani ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, czyli bez prawa do pobierania świadczenia pieniężnego określonego w art. 117 ust. t ustawy o Policji. Taki sposób interpretacji wskazanych przepisów ustawy o Policji naruszałby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii skuteczności, bądź leż bezskuteczności cofnięcia przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby w Policji należy wskazać, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. akt OSK 189/04 wydany na skutek kasacji wniesionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 4 lipca 2003 roku, sygn. akt II SA/Lu 103/02, który ostatecznie rozstrzygnął wątpliwości co do możliwości cofnięcia przez policjanta pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby (raportu o zwolnienie). Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, przełożony wymieniony w art. 32 ust. 1 tej ustawy (właściwy w sprawach osobowych) obowiązany jest zwolnić policjanta w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Problem sprowadza się do oceny skuteczności oświadczeń woli składanych przez, policjanta w toku postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Ustawa o Policji jak również przepisy prawa administracyjnego nic regulują tej problematyki. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierały się od wielu dwa skrajnie odmienne poglądy. Według pierwszego poglądu, w tym zakresie powinny być stosowane przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad tych oświadczeń, albowiem żądanie policjanta zwolnienia go ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad ogólnych kodeksu cywilnego (por. np. wyrok NSA 7 dnia 4 grudnia 2001 roku, sygn. akt II S.A. 2876/01). Wniosek zawarty w raporcie o zwolnienie ze służby sianowi oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z przepisem art. 61 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie cofnięte tylko za zgodą adresata. Przełożony nie ma zatem obowiązku przychylić się do podjętej później próby odwołania żądania zwolnienia ze służby. Uwzględnienie takiego wniosku należy bowiem do uznania organu administracyjnego. Jeżeli przełożony właściwy w sprawach osobowych nie wyrazi zgody na cofnięcie raportu policjanta o zwolnienie ze służby, to podjęta próba odwołania oświadczenia woli jest bezskuteczna. Uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określonych w art. 82-87 Kc. Według drugiego poglądu, ponieważ stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno-prawny, a ustawa o Policji nic zawiera przepisu odsyłającego w kwestiach przez nią nieuregulowanych do przepisów Kodeksu cywilnego, bądź Kodeksu pracy, a także żaden z przepisów ustawy nie zabrania cofnięcia pisemnego żądania zwolnienia ze służby, to policjant uprawniony jest je cofnąć. Cofnięcie żądania zwolnienia ze służby, powoduje brak przesłanki z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co z kolei skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zwolnienia (art. 105 § 2 kpa), które w takiej sytuacji należy umorzyć. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do pierwszego z tych poglądów. Skoro ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczenia woli w stosunkach służbowych, to należy w drodze analogii stosować uregulowania zawarte w tym zakresie w części ogólnej Kodeksu cywilnego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania takiej sytuacji, że funkcjonariusz mógłby, aż do ukończenia postępowania administracyjnego cofnąć zgłoszone żądanie zwolnienia ze służby, a organ nie mógłby podjąć czynności związanych z nawiązaniem nowego stosunku służbowego. Dlatego w sprawach oświadczeń woli składanych przez policjanta, ma zastosowanie przepis art. 61 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym oświadczenie woli adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z tą chwilą, gdy doszło do adresata w ten sposób, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. W myśl tego przepisu, który ma również zastosowanie w służbowych stosunkach pracy, odwołanie pierwotnego żądania zwolnienia ze służby jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Podsumowując, NSA stwierdził, że "Jeżeli zaś chodzi o cofnięcie przez policjanta zgłoszenia o wystąpieniu ze służby i uchylenia się od skutków oświadczenia woli, to w tym zakresie jest pełna regulacja w części ogólnej Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu cywilnego zapewniają gwarancję ochrony funkcjonariusza, jeżeli oświadczenie jego o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami". W przedmiotowej sprawie A. P. w dniu 8 lipca 2004 roku wystąpił drogą służbową do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 października 2004 roku. Natomiast próbę odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby podjął skarżący dopiero blisko dwa miesiące później, w raporcie z dnia [...], również złożonym z zachowaniem drogi służbowej. Uwzględnienie takiego wniosku należało do uznania organu administracyjnego. Komendant Główny Policji nic wyraził jednak zgody na cofnięcie raportu skarżącego o zwolnienie ze służby. Tym samym podjęta przez niego próba odwołania oświadczenia woli była bezskuteczna, w świetle cytowanego wyżej art. 61 Kodeksu cywilnego. Przyjmując, że możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji również w przypadku zgłoszenia przez, niego pisemnego wystąpienia ze służby, na co wskazuje treść art. 43 ust 1 tej ustawy, jak również uwzględniając, iż Pan A. P. nie zdołał skutecznie odwołać swojego oświadczenia woli zawartego w pisemnym zgłoszeniu wystąpienia ze służby złożonym w dniu 8 lipca 2004 roku i przez to nadal był nim związany, należy stwierdzić, iż prawidłowo Komendant Główny Policji w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] odstąpił od obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej w trybie art. 107 § 4 Kpa oraz określił, że podlega ona wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 130 § 4 Kpa, jako zgodna z żądaniem strony. W tej sytuacji zaskarżona przez A. P. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] oraz utrzymany przez nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie naruszają prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nic będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to powinność każdoczesnego zbadania przez Sąd, czy decyzja odpowiada prawu materialnemu i przepisom procesowym, a w razie potrzeby również dokonania niezbędnej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Tym obowiązkom Sąd uchybił poprzez niezastosowanie wszystkich odnoszących się do tej sprawy przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony przez Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże zarzuty naruszenia zarówno wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów p.p.s.a. są niezasadne. Nie ulega wątpliwości, że A. P. raportem z dnia 8 lipca 2004 r. złożył prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 31 października 2004 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Raport ten określił granice sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a wyznaczonej przez regulację zawartą w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta z tym jednakże zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku - wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA 1866/01, LEX nr 121908. I w tych granicach sprawa powinna być rozpoznana bez względu na to, co zdaniem organów jest korzystniejsze dla strony. Tymczasem Komendant Główny Policji oparł swój rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4, w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał go w mocy. Tym samym organy administracji wyszły poza zakres żądania strony, wychodząc poza ustalone nim granice sprawy. Już to wystarczało do uznania zaskarżonych decyzji za wadliwe, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Trafnie podniósł WSA w Warszawie, że oparcie zaskarżonych decyzji na art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji spowodowało, że organy administracji w żaden sposób nie mogły przyjąć, iż decyzje te nie podlegały uzasadnieniu na zasadzie art. 107 § 4 kpa, natomiast podlegały wykonaniu w trybie art. 130 § 4 kpa z uwagi na fakt zgodności z żądaniem wszystkich stron. W rozpoznawanej sprawie nie były bowiem spełnione przesłanki wskazane w wymienionych przepisach kpa. O tym, że decyzja nie uwzględnia w całości żądania strony świadczyło dodatkowo cofnięcie przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby w Policji. Niezależnie od tego, czy wywierało ono skutek prawny w postaci cofnięcia oświadczenia woli strony, to jednak nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pismo strony w tej kwestii nie traciło charakteru materiału dowodowego występującego w sprawie. Z niego zaś dobitnie wynikało, że skarżący nie chce zwolnienia z Policji. Również niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również na gruncie orzecznictwa NSA powstałego po 1 stycznia 2004 r. – por. np. wyrok NSA z 27.07.2004 r., OSK 628/04, niepubl. I nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę wszechstronnie, pozostając w granicach zakreślonych przywołanym przepisem. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a., to wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, na czym to naruszenie miałoby polegać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.