IV SA/Wa 1167/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich, Związku S. i Stowarzyszenia C. (obecnie C.), Stowarzyszenia K., W. , Stowarzyszenia F. w B. oraz O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących: Związku S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych; Stowarzyszenia C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, W. kwotę 200 (dwieście) złotych, O. kwotę 200 (dwieście) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A.K. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego przy ulicy (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Stowarzyszeniu F. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Środowiska, przywołując art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchylił w części decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwaną dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) polegającego na budowie obwodnicy [...], w ciągu drogi krajowej nr [...]. Minister, uchylając poszczególne punkty decyzji, orzekł jednocześnie w zakresie spraw przedmiotowo się w nich mieszczących. M.in. w wyniku uchylenia pkt 11.13 oraz pktVII.1.5 i orzeczenia w tym przedmiocie, zakaz zmian stosunków wodnych zastąpiono zakazem "trwałych" zmian tych stosunków oraz z wykazu wymaganych działań kompensacyjnych usunięto nakaz zwiększenia populacji głuszców. Decyzje wydano w myśl art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska wskazano m.in., iż orzeczenie w sprawie poprzedzone było dokonaniem wymaganych uzgodnień w tym z Ministrem Środowiska. Odnosząc się do zarzutów zawartych odwołaniach złożonych przez organizacje ekologiczne, sprzeciwiające się budowie obwodnicy, organ administracji wyraził stanowisko, iż orzekając w przedmiocie samego przebiegu obwodnicy organ związany był ustaleniami stosownych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo wskazano, iż akceptowany decyzją wariant przebiegu obwodnicy jest optymalny, co potwierdzają dodatkowo przeprowadzone analizy, Uzasadniając dokonane zmiany w treści orzeczenia organu I. instancji wyjaśniono m.in., iż: - pkt 11.13 zmodyfikowano w celu wyeliminowania niespójności pomiędzy pkt 11.13 i III.l decyzji organu I. instancji - wskazano, iż zamiarem organu orzekającego jest ustanowienie zakazu dokonywania jedynie trwałych zmian stosunków wodnych, - pktVII.1.5 zmodyfikowano, gdyż nałożenie obowiązku zwiększenia populacji głuszca jest przedwczesne - treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jak i sporządzona Sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 inwentaryzacja przyrodniczej nie potwierdzają obecności głuszca na obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W skargach na postanowienie Ministra Środowiska Rzecznik Praw Obywatelskich, związek stowarzyszeń "P." oraz stowarzyszenia: "C." (obecnie pod nazwą "C."), "K.", "O." oraz "F.", a także fundacja "W." podniosły zarzuty w zakresie wadliwego przeanalizowania alternatywnych możliwości przebiegu obwodnicy [...], wskazując, iż w tej sytuacji zaakceptowana wersja przebiegu obwodnicy, łącząca się z ingerencją w przyrodnicze dobra chronione, m.in. objęte ochroną w ramach sieci obszarów chronionych "Natura 2000", było niedopuszczalne, i stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa krajowego - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jak i stosownego prawodawstwa wspólnotowego m.in. określającego zasady tworzenia i ochrony sieci obszarów "Natura 2000" - dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.). Sformułowano także szereg zarzutów odnośnie wadliwego określania zakresu wymaganej kompensacji przyrodniczej, podnosząc, iż planowane działania przyniosą szkodę dla środowiska (poprzez zalesienia użytków o odmiennym charakterze nastąpi nieuzasadniona ingerencja odnośnie naturalnych siedlisk innych gatunków chronionych). Podniesiono także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o charakterze procesowym odnośnie: - przywołania przez organ odwoławczy, jako podstawy orzekania także pkt 1 w art. 138 §. 1 K.p.a. w sytuacji, gdy zmodyfikowano orzeczenie organu I. instancji (skarga Rzecznika Praw Obywatelskich), - zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), gdyż w wyniku zmiany decyzji organu I. instancji pogorszeniu uległy warunki ochrony wód (wyeliminowano zakaz wszelkich zmian stosunków wodnych, dodając określnik "trwałych") a także ochrony ptaków -rezygnowano z obowiązku podejmowania działań kompensacyjnych odnośnie siedlisk głuszca (skargi związku Sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 stowarzyszeń "P.", "C." oraz "K."). W skardze stowarzyszenia "K." sformułowano także wniosek o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu, na zasadzie art. 234 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W toku postępowania sądowego swój udział zgłosił prokurator (k. 296). Na rozprawie (k. 428) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podzielając pogląd stron skarżących, iż nie przeprowadzono pełnej analizy innych wariantów przebiegu obwodnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, na zasadzie art. 234 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, gdyż przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie kwestia właściwej wykładni stosownych regulacji prawodawstwa wspólnotowego nie odgrywała żadnego znaczenia. Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postanowienia w myśl przepisów K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w efekcie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Integralnym elementem procedury w tym przypadku jest uzyskanie wymaganych uzgodnień właściwych organów wskazanych w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W uzgodnieniach tych mogą być zawarte warunki, które powinien mieć na uwadze organ orzekający w sprawie w I. instancji, a w przypadku wniesienia środków odwoławczych warunki te powinien rozważyć ponownie organ odwoławczy (patrz mająca rangę konstytucyjnej - zasada rozpatrywania spraw w dwu instancjach). W rozpatrywanej sprawie, co podniósł m.in. na rozprawie pełnomocnik związku stowarzyszeń "P." oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 stowarzyszenia "C.", przywołane w treści zaskarżonego aktu postanowienie w przedmiocie uzgodnienia Ministra Środowiska (z dnia 21 kwietnia 2006 r.) a także wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowienie z dnia 14 lipca 2006 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/06). Wskazane uzgodnienie jest obligatoryjnym etapem postępowania (patrz art. 48 ust. 2 pkt la ustawy - Prawo ochrony środowiska). W tej sytuacji, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I. instancji należy traktować jako wydane bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.). Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje kwestia, iż w konkretnym przypadku, z uwagi na hierarchię instancyjną, zachodzi tożsamość pomiędzy organem uzgadniającym i organem odwoławczym. W świetle procedury, konkretne uzgodnienie ma bowiem poprzedzać orzekanie już przez organ I. instancji. Nie można bowiem założyć a priori, iż właściwe określenie konkretnych warunków uzgodnienia nie będzie miało wpływ na orzekanie przez organ niższej instancji. Z kolei, w przypadku wniesienia środków odwoławczych warunki wynikające z orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia, będą musiały być ponownie uwzględnione przy wydaniu orzeczenia przez organ II. instancji. Wobec powyższych uwarunkowań formalnych przedwczesne byłoby rozważanie przez Sąd zarzutów dotyczących meritum sprawy, jak kwestia wadliwej lokalizacji przedsięwzięcia w kontekście nie przeanalizowania wariantów alternatywnych przebiegu obwodnicy [...], jak i zarzutów dotyczących wadliwie dobranych działań kompensacyjnych. Wobec potrzeby ponownego rozważenia przez organy obu instancji (po dokonaniu stosownego uzgodnienia) kwestii określenia stosownej kompensacji przyrodniczej, byłoby przedwczesne rozważanie przez Sąd, podnoszonej w szeregu skarg, kwestii, naruszenia art. 139 K.p.a., w kontekście zwolnienia inwestora z obowiązku podjęcia działań kompensacyjnych w zakresie siedlisk głuszca. Zarzut ten może być uzasadniony jedynie w razie ustalenia w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu (po wydaniu dokonaniu wymaganego uzgodnienia), iż realizacja planowanego przedsięwzięcia może mieć negatywny wpływ na siedliska tego gatunku. Trafnie w treści skarg podkreślono, w kontekście innych zarzutów dotyczących planowanych działań kompensacyjnych, iż także kompensacja Sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 przyrodnicza, jako niewątpliwa ingerencja w konkretne zasoby przyrodnicze musi być szczegółowo przemyślana odnośnie jej konkretnych skutków w określonym miejscu. Także jednak, w pierwszym rzędzie, rozważone musi być w ogóle istnienie przesłanki podejmowania określonej kompensacji, skoro siłą rzeczy stanowi to ingerencję w aktualny stan zasobów przyrodniczych w miejscu jej przeprowadzania. Z uwagi na okoliczność, iż decyzje organów obu instancji są dotknięte tą samą wadliwością, uchylono zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji. Trafny jest zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, iż decyzja została wydana z uchybieniem przepisowi art. 107 § 1 K.p.a. (wskazanie podstaw prawnych orzekania) z uwagi na przywołanie w jej podstawie prawnej także pkt 1 z art. 138 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy, orzekając w sprawie, uchylił w części decyzję organu I. instancji (zmodyfikowano treść warunków realizacji przedsięwzięcia oraz działań kompensacyjnych). Podstawą orzekania w tym przedmiocie był w istocie wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (nie zaś, jak przywołano w części wstępnej zaskarżonej decyzji, także art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu). Wskazane uchybienie przepisom postępowania nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, a więc jego stwierdzenie przez Sąd nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrańo z art. 145 §. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast nie został przekonywująco uzasadniony w skargach zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., w kontekście doprecyzowania warunku decyzji w zakresie zakazu dokonywania trwałych zmian stosunków wodnych (uprzednio bezwzględny zakaz zmian stosunków wodnych - zmiana pkt 11.13). Trzeba mieć bowiem na względzie, iż oceniając czy określona zmiana warunków zaskarżonego orzeczenia nastąpiła istotnie na niekorzyść odwołującej się strony, trzeba mieć na względzie zobiektywizowany interes uczestnika postępowania. W rozpatrywanym przypadku - udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych na prawach strony - chodzi o określone w statutach tych osób prawnych cele ich działania, które generalnie precyzowane są jako ochrona środowiska (w tym zasobów przyrodniczych). Trzeba mieć na względzie, iż zachowanie w ramach procesów inwestycyjnych Sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 warunków, także tych które nie są konieczne z punktu widzenia ochrony określonych dóbr środowiska, musi odbywać się z reguły kosztem eksploatacji innych jego zasobów np. wykorzystania materiałów, surowców czy energii dla stosowania określonych technik zapewniających w danym przypadku utrzymanie stałych stosunków wodnych. Obciążenie środowiska, jako całości z tego tytułu może mieć znacznie większe rozmiary niż skutki dokonania ograniczonej ingerencji np. krótkotrwałej zmiany stosunków wodnych, której brak trwałych negatywnych skutków można z pewną dokładnością przewidzieć. Stąd zarzut naruszenia art. 139 Kp.a. byłby uzasadniony wyłącznie w przypadku wykazania, z odwołaniem do konkretnego materiału dowodowego, iż w rozpoznawanym przypadku także nie mające charakteru trwałego zmiany stosunków wodnych mogą spowodować konkretne negatywne skutki. Natomiast kwestią odrębną, w stosunku do wprowadzenia całkowitego zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jest określenie takich warunków dokonywania zmian okresowych (w toku realizacji przedsięwzięcia) aby nie rodziły one określonych zagrożeń dla dóbr chronionych. Poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostała kwestia, czy dopuszczalna jest realizacja obwodnicy [...] w wariancie przebiegu proponowanym przez inwestora. Kwestie te muszą być wcześniej wnikliwie rozważone przez właściwy organ administracji, przy zachowaniu wymagań formalnych w pełnej procedurze ocen oddziaływania na środowisko (m.in. po uzyskaniu wymaganych uzgodnień). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji wyda stosowne orzeczenie, z uwzględnieniem wymagań procedury postępowania w sprawie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.