II SA/Gl 606/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zaniechania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej WINB ) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej PINB ) z dnia [...] r. Utrzymaną w mocy decyzją odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] znajdującym się budynku przy ul. [...] w K. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną wniosła B. T. opierając go na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że nie brała udziału w zakończonym postępowaniu mimo iż była jego inicjatorem, a zrealizowane przez sąsiada roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian w lokalu nr [...] spowodowały szkody w jej mieszkaniu. We wniosku późniejsza skarżąca wystąpiła także o wyłączenie od udziału w sprawie w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz pracownika tego organu. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ I instancji oparł na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ powołał się także na brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ), w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowym postępowaniu stronami tymi była Spółdzielnia [...] w K. – jako właściciel budynku oraz jako inwestor – lokator zamieszkujący lokal nr [...]. Status strony w tym postępowaniu nie przysługiwał natomiast wnioskodawczyni, bowiem posiada ona jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu w tym budynku. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB odmówił także wyłączenia pracownika tego organu od udziału w postępowaniu wskazując, że nie dopatrzył się podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącej. Z decyzją odmawiającą wznowienia postępowania nie zgodziła się B. T. wnosząc odwołanie do WINB. W odwołaniu tym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji oraz rozpoznania wniosku o wyłączenie. Żądania swoje odwołująca się oparła na stwierdzeniu, że postępowanie dotyczące wyburzeń w lokalu nr [...] dotyczy jej interesu prawnego bowiem w związku z tymi robotami budowlanymi w jej mieszkaniu wystąpiły liczne uszkodzenia, odkształcenia i oddziaływania, które opisała w pismach kierowanych do PINB. Wskazała na odrębność jej interesu prawnego od interesu prawnego Spółdzielni [...]. Interes ten w szczególności dotyczył prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. zakresu zrealizowanych wyburzeń w lokalu nr [...] oraz uszkodzeń które te wyburzenia spowodowały w jej lokalu. Odwołująca powołała się na wykładnię językową art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo wskazując, że interes prawny może wynikać z całokształtu okoliczności sprawy oraz iż jest on uzasadniony nie tylko wystąpieniem szkody, ale nawet realną groźbą poniesienia szkody. W jej ocenie PINB dokonał niewłaściwego i niepełnego opisu uszkodzeń w jej mieszkaniu i oddziaływań jakie wywarły wykonane roboty budowlane. W szczególności nie zgodziła się ze stwierdzeniami, że sąsiad dokonał jedynie wyburzeń ścianek działowych o szerokości [...] cm z obustronnym tynkiem, a w jej mieszkaniu wystąpiły "spękania tynku". W decyzji wydanej w następstwie rozpoznania złożonego odwołania WINB podzielił argumentację organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że w omawianej sprawie ma miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych, gdyż wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba nie będąca jego stroną. Stronami w sprawie samowoli budowlanej popełnionej w budynku wielorodzinnym stanowiącym własność spółdzielni [...] byli bowiem jedynie właściciel tego obiektu, czyli [...] oraz sprawca tej samowoli. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadali właściciele mieszkań sąsiednich, nawet jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane spowodowały uszkodzenia w ich lokalach. Osoby te mają bowiem jedynie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Dodatkowo organ wyjaśnił także, że w sprawie szkód powstałych w mieszkaniu skarżącej toczy się odrębne postępowanie. Odrębne postępowania toczą się również przed organem I instancji w sprawie wyłączenia pracownika tego organu oraz w organie II instancji w sprawie wyłączenia organu I instancji. W przekazanych Sądowi aktach sprawy znalazło się także postanowienie WINB z dnia [...] r. wydane w oparciu o art. 25 § 1 k.p.a., którym odmówiono wyłączenia PINB w K. od udziału w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw prawnych do wyłączenia PINB od udziału w opisanym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. T. domagała się uchylenia w całości decyzji WINB oraz objęcia postępowaniem poprzedzającej ją decyzji PINB ( błędnie określonej jako postanowienie ). Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 28 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Wskazała także na naruszenie uzasadniających jej interes prawny przepisów prawa cywilnego o ochronie dóbr osobistych i odpowiedzialności za szkodę, a wreszcie art. 32 ust. 1, art. 38, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji PINB nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji odmawiającej przyznania jej statusu strony postępowania. W szczególności wskazała na naruszenie w wyniku wykonanych robót jej dóbr osobistych, a to prawa do spokojnego i bezpiecznego zamieszkiwania we własnym mieszkaniu oraz spowodowanie poczucia zagrożenia dla zdrowia czy życia. Podkreśliła ponownie, że jej interes prawny jest odrębnym od interesu prawnego Spółdzielni i należy go wywieść z przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego, którego wartość w obrocie rynkowym jest tożsama lub zbliżona do prawa własności. Wreszcie podniosła, że w toku postępowania Spółdzielnia [...] nie podjęła w jej interesie żadnych działań. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że nie neguje istnienia związku między szkodami powstałymi w mieszkaniu skarżącej, a samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi. Sprawa dotycząca uszkodzeń powstałych w mieszkaniu skarżącej jest jednak przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca dodatkowo zarzuciła niewłaściwe rozpoznanie złożonego przez nią wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji, w tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zauważyła, że wniosek swój oparła na przepisie art. 24 § 3 k.p.a., a został on rozpoznany przez WINB w trybie art. 25 k.p.a. Uzupełniając podniesione w skardze argumenty dotyczące posiadania przez nią interesu prawnego niezależnego od interesu Spółdzielni [...] powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. Opierając się na tezie tego wyroku wskazała, że decyzja legalizująca zrealizowane przez sąsiada roboty budowlane wpływa na jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie, czy też uniemożliwienie korzystania z przysługującego jej spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w zakresie obniżenia czy utraty wartości tego prawa, jak i spokojnego i bezpiecznego korzystania z mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnicza kwestia wymagająca rozważenia w toku badania legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W sprawach toczących się w oparciu o ten przepis wbrew stanowisku PINB nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten odnosi się do postępowań w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu przymiot strony przysługuje zaś każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podzielić tutaj należy pogląd prawny zawarty we wskazanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 310/05 [ w:] LEX nr 190891), iż "interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw". Mając na względzie powyższe przyjdzie wskazać, że w ramach postępowania mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez R. S. organ nadzoru budowlanego mógł wydać którąś z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W szczególności w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne mógł nakazać zaniechania przez inwestora dalszych robót budowlanych, bądź nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy ), albo też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ). Powyższe dowodzi, że skarżąca nie mogła mieć interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, bowiem wydany w sprawie akt administracyjny nie dotyczył sfery jej obowiązków, a także nie godził w jej prawem chronione interesy wynikające ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego będącego ograniczonym prawem rzeczowym ( por. art. 244 § 1 k.c. ). Wspomniane ograniczone prawo rzeczowe nie dawało jej zatem legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym samowolnej przebudowy innego lokalu, nawet przy przyjęciu, iż przedmiotowe roboty budowlane spowodowały uszkodzenia jej lokalu mieszkalnego, gdyż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia ustalenie zakresu uszkodzeń w lokalu nr [...]. W tym kontekście skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że nie mogła ona w szczególności dochodzić w ramach toczącego się postępowania administracyjnego naprawienia szkód powstałych w jej lokalu w związku z samowolnie prowadzonymi robotami budowlanymi w mieszkaniu nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 23 i art. 415 k.c. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa również stanowisko, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze ( Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz.1848 ze zm.) nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 kc., a w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak musi się on legitymować prawem do odrębnej własności lokalu o jakim jest mowa w art. 17 ( 14 ) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), z którym wiąże się współudział w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony. Dodać należy, że także i w tym wypadku udział takich osób na prawach strony w postępowaniu toczącym się w trybie przepisów Prawa budowlanego musi pozostawać w związku z przysługującym im prawem własności do lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia skład orzekający uznał, że prawidłowo organy obu instancji zastosowały w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zrealizowanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów Konstytucji RP ( art. 32 ust. 1, art. 38, art. 64 ust. 1 i 2, art. 78 ), a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Zauważyć też przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne w sprawie robót prowadzonych w lokalu nr [...], lecz decyzja odmawiająca wznowienia tego postępowania. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej dotyczącym nieprawidłowego rozpatrzenia jej wniosków o wyłączenie organu i pracownika organu w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wyłączenie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. powinien zostać rozpatrzony przez WINB przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz poprzedzać wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia pracownika PINB. Zauważyć jednak należy, że w przypadku żądania strony opartego na przepisie art. 24 § 3 k.p.a. ma ona obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu. W ocenie Sądu okoliczności przytoczone we wniosku skarżącej z dnia [...] r. nie spełniały wymogu wynikającego z tego przepisu, a tym samym nie mogły stanowić podstaw do wyłączenia kierownika, ani też pracownika organu I instancji. W tym stanie rzeczy dostrzeżone uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.